摘要：為加快推進(jìn)中國非常規(guī)天然氣開發(fā)利用的步伐，在借鑒美國成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，歸納了中國非常規(guī)天然氣資源開發(fā)現(xiàn)狀，分析了中國非常規(guī)天然氣資源潛力與前景，結(jié)果認(rèn)為：未來10～20年，中國非常規(guī)天然氣產(chǎn)量將顯著增長，成為全國天然氣儲量、產(chǎn)量增長的主要來源之一，對保障全國天然氣供應(yīng)將起到日益重要的作用。同時指出了中國非常規(guī)天然氣開發(fā)面臨的問題與挑戰(zhàn)：①過去的壟斷體制不利于資源開發(fā)市場方興未艾的競爭；②非常規(guī)天然氣礦權(quán)問題突出，監(jiān)管政策明顯滯后；③財稅扶持政策不完善，不利于頁巖氣開發(fā)；④缺乏核心技術(shù)體系，技術(shù)瓶頸突出；⑤天然氣價格偏低，制約非常規(guī)氣開發(fā)利用；⑥管網(wǎng)建設(shè)滯后，缺乏公平入網(wǎng)機(jī)制；⑦基礎(chǔ)工作薄弱，資源情況不清楚；⑧環(huán)境約束明顯，環(huán)境保護(hù)任務(wù)艱巨。最后提出了相關(guān)政策思考和建議：①深化改革，穩(wěn)步有序放開上游市場，強(qiáng)化市場監(jiān)管；②明確頁巖氣新礦種地位，實(shí)行一級管理；③落實(shí)好現(xiàn)行扶持政策，調(diào)整完善優(yōu)惠政策體系；④加強(qiáng)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，盡快突破技術(shù)瓶頸；⑤加強(qiáng)基礎(chǔ)工作，制定規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)；⑥加強(qiáng)國際合作與交流，加快產(chǎn)業(yè)化示范區(qū)建設(shè)；⑦未雨綢繆，加強(qiáng)非常規(guī)天然氣開發(fā)的環(huán)境保護(hù)；③加強(qiáng)管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)非常規(guī)天然氣開發(fā)利用；⑨深化氣價改革，不斷完善天然氣價格形成機(jī)制。
關(guān)鍵詞：中國；非常規(guī)天然氣；開發(fā)現(xiàn)狀；資源潛力；發(fā)展前景；問題與挑戰(zhàn)；政策建議
近年來，世界非常規(guī)天然氣資源備受關(guān)注。美國非常規(guī)天然氣開發(fā)獲得了巨大成功，其儲量、產(chǎn)量快速增長，已成為該國天然氣供應(yīng)的重要來源之一。這給世界能源格局帶來了深刻影響。我國非常規(guī)天然氣資源豐富，潛力巨大。借鑒國外非常規(guī)天然氣開發(fā)的成功經(jīng)驗，結(jié)合具體國情，研究制定促進(jìn)我國非常規(guī)天然氣開發(fā)的政策和措施，對于大力開發(fā)利用非常規(guī)天然氣、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、降低碳排放量、增強(qiáng)國內(nèi)能源供應(yīng)保障能力，都具有十分重要的意義。
1 美國非常規(guī)天然氣開發(fā)概況及其成功經(jīng)驗
美國非常規(guī)天然氣資源豐富，致密砂巖氣、煤層氣、頁巖氣的資源量約占全球同類非常規(guī)天然氣總資源量的四分之一[1]，是世界非常規(guī)天然氣開發(fā)得最早、最成功的國家，許多技術(shù)、政策和經(jīng)驗都值得借鑒和參考。
1.1 美國非常規(guī)天然氣開發(fā)概況
20世紀(jì)80年代以來，在政策激勵、技術(shù)進(jìn)步和市場需求的共同推動下，美國非常規(guī)天然氣開發(fā)獲得了較快發(fā)展。近10年，美國非常規(guī)天然氣產(chǎn)量持續(xù)快速增長，扭轉(zhuǎn)了其大量進(jìn)口LNG的被動局面，基本實(shí)現(xiàn)了天然氣消費(fèi)的自給自足，增強(qiáng)了其國家能源安全的可靠性。
據(jù)統(tǒng)計，1980年，美國非常規(guī)天然氣產(chǎn)量不足100×108m3，其中，煤層氣產(chǎn)量不足1.0×108m3，頁巖氣產(chǎn)量約25×108m3。2000年，美國非常規(guī)天然氣產(chǎn)量已達(dá)1500×108m3，約占全美天然氣總產(chǎn)量的27%，其中煤層氣產(chǎn)量為400×108m3、頁巖氣產(chǎn)量為110×108m3[2]。2010年，美國非常規(guī)天然氣產(chǎn)量超過3700×108m3，約占全美天然氣總產(chǎn)量的60.6%，其中煤層氣550×108m3、頁巖氣1378×108m3、致密砂巖氣1800×108m3左右(2008年為1757×108m3 [3])。其間頁巖氣產(chǎn)量增長尤為迅速，2000年美國頁巖氣產(chǎn)量僅110×108m3，2010年則增至1378×108m3[2]，10年增長了近12.6倍。
據(jù)美國能源信息署(EIA)預(yù)測，2035年美國天然氣總產(chǎn)量的74%將來自于非常規(guī)天然氣的貢獻(xiàn)，在充分開發(fā)利用國內(nèi)非常規(guī)天然氣資源的前提下，2035年美國天然氣消費(fèi)對外依存度僅6%，否則將達(dá)到65%[4]。
1.2 美國非常規(guī)天然氣開發(fā)的成功經(jīng)驗
1.2.1開放市場準(zhǔn)入，充分市場競爭
開放的市場競爭環(huán)境和健全的市場監(jiān)管為美國非常規(guī)天然氣開發(fā)提供了良好的制度保障。美國非常規(guī)天然氣開發(fā)市場是開放的，準(zhǔn)入門檻較低，可謂“自由出入”，充分發(fā)揮了市場競爭機(jī)制，形成了大中小企業(yè)并存發(fā)展的市場競爭格局，極大地促進(jìn)了其非常規(guī)天然氣開發(fā)。據(jù)統(tǒng)計，美國從事頁巖氣開發(fā)及提供工程技術(shù)服務(wù)的公司超過6000家。從某種意義上講，美國頁巖氣開發(fā)是由中小公司搞起來的。中小企業(yè)發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極投資非常規(guī)油氣資源開發(fā)，大膽創(chuàng)新，往往率先在關(guān)鍵技術(shù)上取得突破，極大地推進(jìn)了其非常規(guī)天然氣的開發(fā)進(jìn)程。例如，丹文公司是一家中小型能源企業(yè)，率先在Barnett頁巖氣開發(fā)中采用了水平井壓裂增產(chǎn)技術(shù)工藝，將美國頁巖氣開發(fā)推向了一個全新的發(fā)展高度[5]。
1.2.2解除價格管制，直接財政補(bǔ)貼
1978年11月美國聯(lián)邦政府出臺了天然氣政策法案(NGPA)，取消了對包括非常規(guī)氣在內(nèi)的天然氣井口價格管制，由市場供需雙方自主確定天然氣價格。這在根本上消除了包括非常規(guī)氣在內(nèi)的天然氣開發(fā)禁錮，為非常規(guī)天然氣開發(fā)利用提供了基本的市場原動力。
1980—2002年，美國聯(lián)邦政府通過頒布《能源以外獲利法案》第29條款(Section 29 Tax Credit)，提出了對煤層氣、頁巖氣、水溶氣開發(fā)進(jìn)行直接財政補(bǔ)貼的方案。最初，每桶油當(dāng)量產(chǎn)量補(bǔ)貼3美元，相當(dāng)于每立方米天然氣補(bǔ)貼1.81美分。隨后，根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢變化和通貨膨脹情況，不斷調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，最高補(bǔ)貼達(dá)到相當(dāng)于每立方米天然氣補(bǔ)貼4.95美分。補(bǔ)貼政策最終截止于2002年底，此時非常規(guī)氣開發(fā)已經(jīng)具備了較強(qiáng)的市場競爭力。另外，一些州政府也制定了相應(yīng)的稅收減免政策，降低了開發(fā)風(fēng)險和成本，極大地促進(jìn)了非常規(guī)天然氣開發(fā)。
1.2.3支持技術(shù)攻關(guān)，推動技術(shù)創(chuàng)新
1978年以來，美國聯(lián)邦政府設(shè)立專項資金用于非常規(guī)天然氣開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)和基礎(chǔ)研究，并鼓勵科技研發(fā)。美國能源部僅1978—1982年就出資3000萬美元資助煤層氣開發(fā)技術(shù)研發(fā)；1978—1992年，用于頁巖氣技術(shù)研發(fā)的費(fèi)用達(dá)到1.37億美元。一些半官方機(jī)構(gòu)，如天然氣研究所(GRI)也積極支持非常規(guī)氣技術(shù)研發(fā)。經(jīng)過多年探索攻關(guān)，美國已形成一套先進(jìn)有效的頁巖氣開采技術(shù)，主要包括實(shí)驗分析測試技術(shù)、水平井鉆完井技術(shù)、多段壓裂增產(chǎn)技術(shù)等。這些先進(jìn)技術(shù)的大規(guī)模推廣應(yīng)用，大幅提高了單井產(chǎn)量，大大降低了成本，實(shí)現(xiàn)了頁巖氣的低成本、高效益開發(fā)。
1.2.4發(fā)達(dá)的天然氣管網(wǎng)，開放公平的入網(wǎng)機(jī)制
經(jīng)過多年發(fā)展，美國形成了相對健全的天然氣市場體系，建成了相對完善的天然氣管網(wǎng)和城市供氣網(wǎng)絡(luò)。據(jù)統(tǒng)計，截至2009年底，美國僅州際天然氣管網(wǎng)長度就接近36×104km，如再加上各州內(nèi)的管線，則總長度近100×104km，主干線、聯(lián)絡(luò)線及各種支線可謂四通八達(dá)，直接通到各氣田、氣井場、集氣站等，大大減少了非常規(guī)氣開發(fā)在末端環(huán)節(jié)的前期投入，降低了市場風(fēng)險，迅速實(shí)現(xiàn)了頁巖氣、煤層氣開發(fā)的市場化和商品化。而且按照美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會有關(guān)規(guī)定，所有管線對包括非常規(guī)天然氣在內(nèi)的各種天然氣都是開放的，實(shí)行公平入網(wǎng)機(jī)制。
2 中國非常規(guī)天然氣開發(fā)現(xiàn)狀與發(fā)展前景
中國煤層氣、致密砂巖氣開發(fā)始于20世紀(jì)80年代初。經(jīng)過近30年的實(shí)踐和探索，中國非常規(guī)天然氣勘探開發(fā)取得了一定成績，相繼獲得了一系列重大發(fā)現(xiàn)，建成了相當(dāng)規(guī)模的產(chǎn)能，成為全國天然氣生產(chǎn)供應(yīng)中不可或缺的重要部分。
2.1 中國非常規(guī)天然氣資源開發(fā)現(xiàn)狀
統(tǒng)計顯示，截至2009年底，已探明非常規(guī)天然氣地質(zhì)儲量2.1×1012m3，約占全國探明天然氣總地質(zhì)儲量的24%。2009年，全國非常規(guī)天然氣產(chǎn)量為266×108m3，約占當(dāng)年全國天然氣總產(chǎn)量的30%，其中地面開采煤層氣10.1×108m3、致密砂巖氣256×108m3。
中國煤層氣開發(fā)起步較早，始于20世紀(jì)80年代初，但長期受體制、資金、技術(shù)、政策和市場條件等因素的制約，煤層氣開發(fā)進(jìn)展緩慢。近年來，國家相繼出臺了一系列煤層氣開發(fā)優(yōu)惠扶持政策，如煤層氣生產(chǎn)補(bǔ)貼0.2元/m3、煤層氣發(fā)電補(bǔ)貼0.25元/kWh[6]。在扶持政策的推動下，煤層氣產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)了較快發(fā)展的態(tài)勢。截至2010年底，全國累計探明煤層氣地質(zhì)儲量達(dá)2734×108m3[7]，主要分布在沁水盆地、鄂爾多斯盆地等地區(qū)，發(fā)現(xiàn)了沁南、鄂東等煤層氣田，建成了煤層氣產(chǎn)能35×108m3，2010年地面開采煤層氣產(chǎn)量為15.1×108m3。煤礦瓦斯抽采也發(fā)展較快，抽采量年均增長28%，2010年達(dá)到65×108m3。
國家重視煤層氣開發(fā)技術(shù)研究，先后支持成立了“煤礦瓦斯治理國家工程研究中心”、“中聯(lián)煤層氣國家工程研究中心”，并在“大型油氣田與煤層氣開發(fā)”等國家重大科技專項中設(shè)立了系列煤層氣開發(fā)科技研發(fā)項目，支持煤層氣地面勘探開發(fā)、煤礦瓦斯治理關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)等。中國煤層氣抽采的科技水平不斷提高，初步形成了行之有效的配套技術(shù)和方法，形成了一系列具有自主知識產(chǎn)權(quán)的煤層氣開發(fā)技術(shù)體系，基本掌握了煤層氣地質(zhì)評價與選區(qū)技術(shù)、羽狀水平井開發(fā)技術(shù)、排采技術(shù)、實(shí)驗室測試技術(shù)等。
近10年來，隨著“三低”(低滲透、低孔隙度、低豐度)油氣藏開發(fā)技術(shù)的不斷進(jìn)步，中國致密天然氣(產(chǎn)層主要是致密砂巖和火山巖)開發(fā)獲得較快發(fā)展，陸續(xù)發(fā)現(xiàn)了一批大型致密氣田，儲量、產(chǎn)量不斷增長。截至2009年底，全國累計探明致密天然氣地質(zhì)儲量達(dá)1.9279×1012m3，主要分布在鄂爾多斯盆地、四川盆地、吐哈盆地、松遼盆地深層等，發(fā)現(xiàn)了蘇里格、子洲-米脂、廣安、合川及徐深等大型致密氣田，年產(chǎn)能達(dá)到300×108m3。2009年，全國致密氣產(chǎn)量為256×108m3，占當(dāng)年全國天然氣總產(chǎn)量的30%；2010年，全國致密氣產(chǎn)能達(dá)400×108m3，產(chǎn)量約300×108m3。經(jīng)過多年探索，中國形成了一整套頗具特色的致密氣勘探開發(fā)技術(shù)體系，包括儲層預(yù)測及含氣性預(yù)測、氣藏描述、直井壓裂、水平井、叢式井等技術(shù)，初步形成了滾動開發(fā)、井間接替、井網(wǎng)優(yōu)化等有效的致密氣藏開發(fā)配套工藝和技術(shù)。
中國頁巖氣開發(fā)剛剛起步，一方面正在全國范圍內(nèi)開展頁巖氣資源潛力調(diào)查與評價工作，另一方面也同時在一些重點(diǎn)盆地和地區(qū)進(jìn)行頁巖氣勘探開發(fā)先導(dǎo)性試驗。近年來，國土資源部先后組織開展了四川、重慶、安徽等重點(diǎn)地區(qū)頁巖氣資源調(diào)查研究工作，并首次對全國頁巖氣資源潛力進(jìn)行了系統(tǒng)評價，初步認(rèn)識了資源“家底”并優(yōu)選出有利地區(qū)。在調(diào)查評價的基礎(chǔ)上，國土資源部設(shè)置了一批頁巖氣探礦權(quán)，引入競爭機(jī)制，通過招標(biāo)出讓方式，促進(jìn)商業(yè)性頁巖氣開發(fā)。目前，已完成第一輪頁巖氣探礦權(quán)招標(biāo)出讓工作。相關(guān)石油企業(yè)在四川盆地及其周緣、鄂爾多斯盆地、遼東凹陷等進(jìn)行頁巖氣勘探工作，先后完成了數(shù)十口地質(zhì)參數(shù)井、探井等，實(shí)施了15口頁巖氣直井壓裂試氣，其中9口井見氣。第一口頁巖氣水平井——威201-H1已完鉆并完成壓裂開始試采。值得注意的是，鄂爾多斯盆地陸相頁巖氣勘探也取得了突破，已有4口直井壓裂出氣，獲得工業(yè)氣流[8]。為促進(jìn)頁巖氣勘探開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，2010年中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會國家能源局(以下簡稱國家能源局)成立了國家頁巖氣研發(fā)(實(shí)驗)中心。目前的研究成果表明：我國已初步掌握了頁巖氣直井壓裂技術(shù)，并證實(shí)了我國具有較好的頁巖氣開發(fā)前景。
2.2 中國非常規(guī)天然氣資源潛力與前景
中國非常規(guī)天然氣資源豐富，開發(fā)利用程度低，潛力巨大。只要政策得當(dāng)、技術(shù)到位，中國非常規(guī)天然氣開發(fā)前景廣闊，將改變傳統(tǒng)能源格局。
2.2.1非常規(guī)天然氣資源潛力分析
1) 煤層氣。據(jù)新一輪全國油氣資源評價結(jié)果，全國埋深2000m以淺的煤層氣地質(zhì)資源量達(dá)36.8×1012m3，其中可采資源量為10.87×1012m3[9]。中國煤層氣資源分布較廣泛，主要集中在中、西部地區(qū)大型含氣盆地(群)。其中，資源量超過1×1012m3的盆地(群)有9個，即鄂爾多斯、沁水、準(zhǔn)噶爾、滇東黔西、二連、吐哈、塔里木、天山和海拉爾，合計地質(zhì)資源量達(dá)31×1012m3、合計可采資源量為9.3×1012m3，分別占全國總量的84.1%和85.8%。截至2010年底，全國煤層氣資源的探明程度約0.7%，開發(fā)利用程度更低，尚處于勘探開發(fā)初期。
2) 致密氣。據(jù)新一輪全國油氣資源評價結(jié)果，全國重點(diǎn)盆地和地區(qū)致密氣資源量達(dá)11.95×1012m3[10]。如考慮新發(fā)現(xiàn)、新層系和新認(rèn)識，則綜合認(rèn)為，全國致密氣資源量應(yīng)遠(yuǎn)超過12×1012m3。主要分布在鄂爾多斯、四川、吐哈、準(zhǔn)噶爾等盆地及東部深層斷陷盆地。截至2010年底，全國致密氣的探明程度約16.7%，采收率不足50%，比全國常規(guī)天然氣儲量采收率低約20個百分點(diǎn)，開發(fā)利用程度較低，總體處于早期勘探開發(fā)階段。其中，鄂爾多斯盆地蘇里格氣田，面積達(dá)4.0×104km2，致密砂巖氣資源量為4.0×1012m3，探明率約15%，四川盆地上三疊統(tǒng)須家河組氣藏致密砂巖氣資源量為3.36×1012m3，探明率僅12%。
3) 頁巖氣。據(jù)國外學(xué)者評估，中國頁巖氣地質(zhì)資源量約為100×1012m3。據(jù)國內(nèi)學(xué)者估算，重點(diǎn)盆地和地區(qū)頁巖氣可采資源量為26×1012m3[11]，如采收率按照20%計，地質(zhì)資源量則達(dá)130×1012m3。據(jù)國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心初步估算，我國頁巖氣地質(zhì)資源量達(dá)155×1012m3，可采資源量約31×1012m3。主要分布在南方古生界海相富有機(jī)質(zhì)頁巖地層和北方湖相、海陸交互相的富有機(jī)質(zhì)泥巖地層當(dāng)中。其中，四川盆地及其周緣地區(qū)、中下?lián)P子地區(qū)、鄂爾多斯盆地、沁水盆地、準(zhǔn)噶爾盆地、渤海灣盆地、松遼盆地等將是我國頁巖氣勘探開發(fā)的主戰(zhàn)場。
2.2.2非常規(guī)天然氣開發(fā)前景預(yù)測
在應(yīng)對全球氣候變化、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的背景下，隨著油氣資源管理體制改革的不斷深入和開發(fā)政策的不斷完善，天然氣需求增長日趨強(qiáng)勁，非常規(guī)天然氣產(chǎn)業(yè)將迅猛發(fā)展，其儲量、產(chǎn)量將高速增長?；谙嚓P(guān)前提條件(①中國經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持較快增長；②能源結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、清潔能源比例不斷增加；③深化改革、放開市場、加強(qiáng)監(jiān)管；④逐步解除氣價管制)，對未來10～20年中國非常規(guī)天然氣產(chǎn)量進(jìn)行了預(yù)測。
初步預(yù)計，未來10～20年，非常規(guī)天然氣產(chǎn)量將顯著增長，成為全國天然氣儲量、產(chǎn)量增長的主要來源之一，對保障全國天然氣供應(yīng)將起到日益重要的作用。2015年全國天然氣產(chǎn)量將達(dá)1450×108m3，其中非常規(guī)天然氣產(chǎn)量為650×108m3，約占當(dāng)年全國天然氣總產(chǎn)量的45%；2020年全國天然氣產(chǎn)量將達(dá)3500×108m3，其中非常規(guī)天然氣產(chǎn)量占到66%；2030年全國天然氣總產(chǎn)量將達(dá)到5500×108m3，其中非常規(guī)天然氣產(chǎn)量約占70%(表1)。
同時還預(yù)計：未來我國天然氣消費(fèi)量將繼續(xù)保持高速增長，2015年消費(fèi)量將超過2500×108m3，缺口為950×108m3，對外依存度為38%；2020年天然氣消費(fèi)量將達(dá)4000×108m3，缺口為500×108m3，對外依存度為12.5%；2030年，天然氣產(chǎn)量將能夠基本能滿足國內(nèi)消費(fèi)需要，類似于目前美國的情況。
3 中國非常規(guī)天然氣開發(fā)面臨的問題與挑戰(zhàn)
盡管中國非常規(guī)天然氣開發(fā)已有一定的積累，取得了一定成績，但與資源豐富程度相比，其巨大潛力遠(yuǎn)沒有得到發(fā)揮，較之于國外的巨大成功和豐富經(jīng)驗，我們還面臨諸多問題和挑戰(zhàn)，嚴(yán)重制約著非常規(guī)天然氣資源的開發(fā)利用。
3.1 過去的壟斷體制不利于資源開發(fā)市場方興未艾的競爭
長期以來，我國的油氣資源勘探開發(fā)實(shí)行的都是國有壟斷經(jīng)營的體制，這既是客觀事實(shí)也是當(dāng)今現(xiàn)實(shí)，其形成原因相當(dāng)復(fù)雜，此不贅述。這種體制在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，對于保證國家能源安全確實(shí)是必要的，國有三大石油國內(nèi)公司都做出過重大貢獻(xiàn)。但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深入推進(jìn)，油氣專屬經(jīng)營權(quán)的存在，可能會將一些有實(shí)力、有條件的企業(yè)擋在市場之外，資源開發(fā)市場方興未艾的競爭難以推展，市場配置資源的作用沒有得到有效發(fā)揮。這是一個“躲不開、繞不過”的體制機(jī)制問題，需要勇氣和智慧去解決。因此，對于非常規(guī)天然氣的開發(fā)，一方面要繼續(xù)發(fā)揮三大石油公司的主導(dǎo)作用，同時，在嚴(yán)格市場準(zhǔn)入條件的前提下，也應(yīng)當(dāng)允許一些具備條件的其他國有、民營企業(yè)以獨(dú)資、合作等方式進(jìn)入非常規(guī)天然氣開發(fā)領(lǐng)域，共同加快和推進(jìn)中國非常規(guī)天然氣開發(fā)利用的進(jìn)程。
3.2 非常規(guī)天然氣礦權(quán)問題突出，監(jiān)管政策明顯滯后
實(shí)踐表明，非常規(guī)天然氣礦業(yè)權(quán)問題突出，監(jiān)管政策滯后，已經(jīng)影響了非常規(guī)天然氣開發(fā)及其管理。頁巖氣的礦種歸屬就是一個問題，究竟是作為一種天然氣，參照天然氣條例來管理，還是作為一種類似于煤層氣的單獨(dú)新礦種，目前尚不明確。多種非常規(guī)油氣資源空間分布時常出現(xiàn)伴生、共生，相應(yīng)的礦業(yè)權(quán)設(shè)置容易出現(xiàn)重疊和交叉。如鄂爾多斯盆地富含煤、石油、天然氣、煤層氣、頁巖氣等多種能源資源，而對不同能源資源分別單獨(dú)設(shè)置礦業(yè)權(quán)，普遍出現(xiàn)了礦權(quán)重疊現(xiàn)象，存在開采沖突。
監(jiān)管政策的制定和出臺滯后。目前，第一輪頁巖氣探礦權(quán)招標(biāo)已完成，但其礦種地位不確定，沒有建立相應(yīng)的探礦權(quán)退還機(jī)制，直接影響了后續(xù)的頁巖氣勘查開采監(jiān)管。而且，通過行政合同的方式實(shí)施對頁巖氣勘查開發(fā)的監(jiān)管，也僅是權(quán)宜之計。
3.3 財稅扶持政策不完善，不利于頁巖氣開發(fā)
盡管我國已經(jīng)出臺了一系列稅費(fèi)優(yōu)惠政策，鼓勵非常規(guī)天然氣資源的開發(fā)利用，包括免征煤層氣資源稅，減免探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)以及煤層氣開發(fā)補(bǔ)貼等政策，但對頁巖氣、超低滲透致密砂巖氣的開發(fā)，目前仍缺乏有效的政策支持，不利于尚在“孕育”中的中國頁巖氣產(chǎn)業(yè)科學(xué)、健康、有序發(fā)展。
3.4 缺乏核心技術(shù)體系，技術(shù)瓶頸突出
關(guān)鍵技術(shù)的缺乏已成為制約中國非常規(guī)天然氣開發(fā)的一大瓶頸。一方面，尚未形成符合中國地質(zhì)特點(diǎn)的非常規(guī)天然氣評價技術(shù)和方法，例如頁巖氣地質(zhì)選區(qū)與資源評價方法、低煤階煤層氣勘探技術(shù)等；另一方面，缺乏非常規(guī)天然氣勘探開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)工藝，包括實(shí)驗分析測試技術(shù)、水平井鉆完井和多段壓裂、環(huán)保型壓裂液等技術(shù)，例如，頁巖含氣性測試技術(shù)就是關(guān)乎中國頁巖氣資源評價和勘探開發(fā)進(jìn)程的一項關(guān)鍵技術(shù)，目前我們尚不掌握。
3.5 天然氣價格偏低，制約非常規(guī)氣開發(fā)利用
目前，國內(nèi)天然氣價格形成機(jī)制不合理，主要采用政府指導(dǎo)價格，實(shí)質(zhì)為政府定價機(jī)制，沒有反映市場實(shí)際供需關(guān)系?？傮w上，目前國內(nèi)天然氣價格較低，明顯低于進(jìn)口天然氣價格和替代能源產(chǎn)品價格。氣價偏低，導(dǎo)致了天然氣利用效率低下，不利于資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的建設(shè)。非常規(guī)天然氣開發(fā)早期，成本普遍較高，過低的天然氣價格，會極大挫傷開發(fā)商投資的積極性，不利于非常規(guī)天然氣開發(fā)利用。如果氣價上不去，無利可圖，非常規(guī)氣乃至整個天然氣產(chǎn)業(yè)都將難以長足發(fā)展。
3.6 管網(wǎng)建設(shè)滯后，缺乏公平入網(wǎng)機(jī)制
近年來，中國天然氣管網(wǎng)建設(shè)迅速發(fā)展，但與美國相比，中國天然氣管網(wǎng)建設(shè)差距仍然較大，而且國外通行的“產(chǎn)、輸分離”的運(yùn)營方式在我國還沒有推行。中國天然氣管網(wǎng)、儲氣庫等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，制約著非常規(guī)天然氣開發(fā)利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一方面，中國非常規(guī)天然氣資源地相對較偏僻，離大市場較遠(yuǎn)，交通條件差，基礎(chǔ)設(shè)施不健全、不配套，具有無管網(wǎng)、無市場、無道路的“三無”特點(diǎn)；而另一方面，對于臨近管網(wǎng)、具備輸送條件的地區(qū)，由于尚未建立公平、公開入網(wǎng)的機(jī)制，生產(chǎn)的非常規(guī)氣無法進(jìn)入管網(wǎng)，不能經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)達(dá)市場，大大增加了中間環(huán)節(jié)成本，同樣制約了非常規(guī)天然開發(fā)利用。
3.7 基礎(chǔ)工作薄弱，資源情況不清楚
1) 公益性、基礎(chǔ)性調(diào)查評價工作相對薄弱，導(dǎo)致對非常規(guī)天然氣的資源潛力認(rèn)識不清楚。沒有開展全國致密砂巖氣資源評價專項工作，致密砂巖氣資源情況至今仍不清楚。盡管全國范圍頁巖氣資源潛力調(diào)查評價專項工作已經(jīng)啟動，但因啟動晚、投入少、力度小，富有機(jī)質(zhì)頁(泥)巖的規(guī)模、分布及含氣性等基礎(chǔ)性問題尚沒有解決，資源量計算缺乏相對權(quán)威的數(shù)據(jù)。
2) 非常規(guī)天然氣技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的研究制定滯后，不利于及時及早開展相應(yīng)的監(jiān)管工作。比如，由于沒有統(tǒng)一的界定參數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)，難以區(qū)分和認(rèn)定致密砂巖氣。
3.8 環(huán)境約束明顯，環(huán)境保護(hù)任務(wù)艱巨
非常規(guī)天然氣開發(fā)用水量大，對環(huán)境影響顯著，受到環(huán)境的約束更為明顯。煤層氣開發(fā)需要抽排大量煤層水，對當(dāng)?shù)丨h(huán)境有可能會產(chǎn)生較大影響；致密砂巖氣、頁巖氣開發(fā)的壓裂增產(chǎn)措施同樣也需要消耗大量水。據(jù)統(tǒng)計，在美國得克薩斯州Barnett頁巖氣田，一口水平
井一次壓裂耗淡水量就達(dá)1.14×104t，在水循環(huán)使用情況下，二次壓裂耗水近2.0×104t。水的問題，包括水源供給、循環(huán)使用及達(dá)標(biāo)排放等，是非常規(guī)氣開發(fā)中的必須面對和解決的問題，這在干旱地區(qū)尤甚。
4 促進(jìn)中國非常規(guī)天然氣開發(fā)的政策思考與建議
4.1 深化改革，穩(wěn)步有序放開上游市場，強(qiáng)化市場監(jiān)管
貫徹落實(shí)中央有關(guān)深化體制改革的精神和要求，積極推進(jìn)油氣資源管理體制改革，探索建立油氣勘探開發(fā)市場準(zhǔn)入制度，穩(wěn)步有序放開油氣上游市場，允許具備條件的企業(yè)有序進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域。制定油氣礦業(yè)權(quán)招標(biāo)項目管理辦法，對所有新設(shè)油氣礦業(yè)權(quán)，一律通過競爭方式向符合市場準(zhǔn)入條件的企業(yè)出讓。當(dāng)前，可考慮以頁巖氣探礦權(quán)招標(biāo)出讓為試點(diǎn)，逐步擴(kuò)大招標(biāo)范圍和規(guī)模，積累經(jīng)驗，完善政策。在此基礎(chǔ)上，在條件具備的前提下，逐步推廣到煤層氣及常規(guī)油氣領(lǐng)域，培育油氣礦業(yè)權(quán)市場，有序放開上游市場，形成以大型國有企業(yè)為主體、其他企業(yè)積極參加的充滿競爭的油氣勘探開發(fā)市場格局。
同時，研究制定與放開市場相配套的監(jiān)管政策，避免政策脫節(jié)。加強(qiáng)市場監(jiān)管，是關(guān)系到市場化改革成敗的關(guān)鍵之所在。研究制定油氣勘查開發(fā)的監(jiān)管辦法——包括監(jiān)管內(nèi)容、范圍、方式等，維護(hù)良好的市場秩序，形成科學(xué)合理、有效有序的油氣資源勘探開發(fā)市場競爭格局，以促進(jìn)油氣資源開發(fā)。
4.2 明確頁巖氣新礦種地位，實(shí)行一級管理
按有關(guān)規(guī)定，研究確定頁巖氣新礦種，明確頁巖氣獨(dú)立礦種的法律地位，按有別于天然氣的新礦種進(jìn)行頁巖氣礦業(yè)權(quán)管理。明確頁巖氣勘查開采市場準(zhǔn)入條件，研究制定相應(yīng)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，允許具備條件的國有、民營企業(yè)進(jìn)入頁巖氣勘查開采領(lǐng)域。對所有新設(shè)立的頁巖氣礦業(yè)權(quán)，一律通過競爭方式向符合頁巖氣礦業(yè)權(quán)市場準(zhǔn)入條件的企業(yè)出讓。
首輪頁巖氣探礦權(quán)招標(biāo)出讓之后，在通過行政合同管理實(shí)施監(jiān)管的基礎(chǔ)上，迫切需要研究出臺頁巖氣勘查開采監(jiān)管政策，包括投入、勘查方案、礦權(quán)退還機(jī)制、環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容。
4.3 落實(shí)好現(xiàn)行扶持政策，調(diào)整完善優(yōu)惠政策體系
繼續(xù)借鑒國外成功經(jīng)驗，完善油氣資源開發(fā)政策，參考已有的煤層氣政策，抓緊出臺頁巖氣開發(fā)扶持政策，包括資源稅費(fèi)減免、直接補(bǔ)貼、所得稅減免、信貸支持、專項基金等政策，調(diào)動企業(yè)勘探開發(fā)積極性，進(jìn)一步推進(jìn)規(guī)?；_發(fā)。對經(jīng)國家有關(guān)部門認(rèn)定的致密砂巖氣開發(fā)，借鑒國內(nèi)外頁巖氣、煤層氣政策，予以適當(dāng)補(bǔ)貼和扶持。各項優(yōu)惠扶持政策，需要有一個時間段或者有效期，隨著非常規(guī)天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟度和市場競爭力的持續(xù)提高，再伺機(jī)逐步減少直至中斷扶持政策。
4.4 加強(qiáng)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，盡快突破技術(shù)瓶頸
加強(qiáng)技術(shù)攻關(guān)，加快研發(fā)適合我國地質(zhì)特點(diǎn)的非常規(guī)天然氣勘探開發(fā)技術(shù)。著重研發(fā)針對不同類型儲層的水平井和多分支井鉆完井技術(shù)、多段壓裂改造技術(shù)、實(shí)驗分析測試技術(shù)等，實(shí)現(xiàn)非常規(guī)氣低污染、低成本、高效益規(guī)模開發(fā)。一方面，積極學(xué)習(xí)、引進(jìn)、借鑒國外先進(jìn)成熟的開發(fā)技術(shù)；另一方面，要根據(jù)國內(nèi)復(fù)雜地質(zhì)條件，加強(qiáng)自主創(chuàng)新、自主研發(fā)，盡快突破關(guān)鍵技術(shù)的瓶頸，努力形成適合我國非常規(guī)天然氣特點(diǎn)的勘探開發(fā)技術(shù)體系。
4.5 加強(qiáng)基礎(chǔ)工作，制定規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)
1) 進(jìn)一步加強(qiáng)非常規(guī)天然氣資源地質(zhì)調(diào)查與評價工作，掌握致密砂巖氣、頁巖氣、煤層氣的資源潛力及分布，優(yōu)選有利地區(qū)，降低勘探開發(fā)的早期風(fēng)險。當(dāng)前尤其要加強(qiáng)頁巖氣資源戰(zhàn)略調(diào)查和地質(zhì)基礎(chǔ)研究工作，認(rèn)識頁巖氣資源狀況，促進(jìn)頁巖氣勘探開發(fā)；積極開展致密砂巖氣資源調(diào)查評價，全面掌握全國致密砂巖氣資源潛力。
2) 研究制定非常規(guī)天然氣相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，如頁巖氣儲量的分級標(biāo)準(zhǔn)、評審認(rèn)定規(guī)范，指導(dǎo)行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。
4.6 加強(qiáng)國際合作與交流，加快產(chǎn)業(yè)化示范區(qū)建設(shè)
堅持“以我為主”和“為我服務(wù)”的原則，廣泛與國際上有實(shí)力、有技術(shù)優(yōu)勢的企業(yè)開展多層次、多方面的合作，包括資源合作、技術(shù)合作和服務(wù)合作等，盡快提高頁巖氣等的開發(fā)技術(shù)和水平。在條件成熟時，開展頁巖氣探礦權(quán)國際招標(biāo)，吸引一流企業(yè)投資中國頁巖氣勘探開發(fā)。
加快頁巖氣、煤層氣等產(chǎn)業(yè)化示范基地，特別是頁巖氣開發(fā)先導(dǎo)性示范區(qū)建設(shè)，積累經(jīng)驗，提高技術(shù)，起到行業(yè)示范作用。同時，通過非常規(guī)天然氣開發(fā)產(chǎn)業(yè)化示范區(qū)建設(shè)，評價其經(jīng)濟(jì)性，為國家制定相關(guān)優(yōu)惠政策提供依據(jù)。
4.7 未雨綢繆，加強(qiáng)非常規(guī)天然氣開發(fā)的環(huán)境保護(hù)
在加強(qiáng)頁巖氣、煤層氣勘探開發(fā)的同時，應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，主要是強(qiáng)化水的循環(huán)利用，提高水利用率；注意對廢水的凈化處理，達(dá)標(biāo)排放，降低對土壤、生態(tài)環(huán)境的影響；加強(qiáng)監(jiān)管，確保資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。通過強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)，最大限度地減少對資源產(chǎn)地，特別是那些干旱缺水、生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)生態(tài)環(huán)境的影響，降低對水、土壤的破壞，實(shí)現(xiàn)非常規(guī)資源環(huán)境友好的經(jīng)濟(jì)開發(fā)。
4.8 加強(qiáng)管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)非常規(guī)天然氣開發(fā)利用
加快天然氣輸送主干網(wǎng)和聯(lián)絡(luò)管網(wǎng)建設(shè)，逐步建成覆蓋全國的天然氣骨干網(wǎng)絡(luò)，盡可能將管網(wǎng)延伸至各主要非常規(guī)資源開發(fā)地區(qū)，降低非常規(guī)天然氣開發(fā)末端成本，提高商品化率。放開天然氣入網(wǎng)限制，建立統(tǒng)一的公平入網(wǎng)機(jī)制，促進(jìn)非常規(guī)氣順利進(jìn)入管網(wǎng)，及時經(jīng)濟(jì)地運(yùn)達(dá)市場。積極推進(jìn)小型LNG設(shè)施建設(shè)，特別是在“三無”地區(qū)，通過小型LNG，實(shí)現(xiàn)商品化運(yùn)作，促進(jìn)非常規(guī)天然氣的開發(fā)利用。
4.9 深化氣價改革，不斷完善天然氣價格形成機(jī)制
改革現(xiàn)行政府定價的做法，盡快建立反映市場供求關(guān)系和替代能源價格變化的天然氣價格形成機(jī)制。借鑒國際成功經(jīng)驗，使非常規(guī)天然氣井口價格更加合理化，甚至可以放開井口價格限制和保護(hù)，實(shí)行隨行就市、就地銷售，促進(jìn)非常規(guī)天然氣開發(fā)利用。
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(本文作者：潘繼平1 胡建武2 安海忠3 1.國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心；2.國家能源局石油天然氣司；3.中國地質(zhì)大學(xué) 北京)
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