關(guān)于加快中國(guó)非常規(guī)天然氣對(duì)外合作的建議

摘 要

摘要：經(jīng)過(guò)近30年的對(duì)外開(kāi)放，中國(guó)在石油天然氣對(duì)外合作方面取得了較大的成績(jī)。然而，隨著中國(guó)天然氣市場(chǎng)和外部環(huán)境的變化，中國(guó)現(xiàn)行的對(duì)外合作政策亟待進(jìn)一步完善和調(diào)整：①現(xiàn)行的對(duì)
摘要：經(jīng)過(guò)近30年的對(duì)外開(kāi)放，中國(guó)在石油天然氣對(duì)外合作方面取得了較大的成績(jī)。然而，隨著中國(guó)天然氣市場(chǎng)和外部環(huán)境的變化，中國(guó)現(xiàn)行的對(duì)外合作政策亟待進(jìn)一步完善和調(diào)整：①現(xiàn)行的對(duì)外油氣合作條例急需完善；②頒布的相關(guān)法規(guī)和條例缺乏配套的實(shí)施細(xì)則，實(shí)際執(zhí)行起來(lái)存在一定的難度；③煤層氣與煤炭礦業(yè)權(quán)重疊問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響到了煤層氣資源的開(kāi)發(fā)利用；④天然氣輸配管網(wǎng)缺乏有效的協(xié)調(diào)和監(jiān)管。為了加快中國(guó)非常規(guī)天然氣的對(duì)外合作步伐，特提出如下建議：①盡快出臺(tái)《天然氣法》，為天然氣產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展提供法律基礎(chǔ)和制度保障；②提升對(duì)外合作的水平，促進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展；③盡快完善對(duì)外合作政策，加快非常規(guī)天然氣開(kāi)發(fā)利用步伐；④逐步實(shí)施管道第三方準(zhǔn)入機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)管道的監(jiān)管；⑤加強(qiáng)統(tǒng)籌，兼顧實(shí)際，有效解決煤炭與煤層氣礦權(quán)重疊問(wèn)題；⑥協(xié)調(diào)各方利益，統(tǒng)籌規(guī)劃重要煤層氣田開(kāi)發(fā)與長(zhǎng)輸管網(wǎng)建設(shè)；⑦探討解決外方權(quán)益氣銷售問(wèn)題，更好地吸引外資參與我國(guó)天然氣資源的勘探和開(kāi)發(fā)。
關(guān)鍵詞：中國(guó)；非常規(guī)天然氣；煤層氣；頁(yè)巖氣；對(duì)外合作；政策法規(guī)；建議；吸引外資
1 加強(qiáng)對(duì)外合作具有重要的現(xiàn)實(shí)意義
    “十二五”期間是中國(guó)實(shí)現(xiàn)2020年非化石能源比重達(dá)到15%、單位GDP二氧化碳排放量比2005年降低40%～45%承諾的關(guān)鍵階段，中國(guó)亟須大力發(fā)展天然氣等清潔能源以期優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、提高能效和改善環(huán)境。但是，隨著國(guó)內(nèi)常規(guī)天然氣資源的不斷開(kāi)發(fā)，未來(lái)常規(guī)天然氣資源的開(kāi)發(fā)難度將不斷加大，產(chǎn)量增長(zhǎng)將很難滿足快速增長(zhǎng)的天然氣需求量，中國(guó)不得不大量進(jìn)口國(guó)外天然氣資源以彌補(bǔ)供需缺口。據(jù)初步預(yù)測(cè)，中國(guó)天然氣對(duì)外依存度將由2010年的15.8%提高到2015年的25%左右。為此，非常規(guī)天然氣作為常規(guī)天然氣的重要補(bǔ)充，加大對(duì)其的勘探開(kāi)發(fā)及利用對(duì)保障國(guó)家能源安全、緩解天然氣供需矛盾、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)和實(shí)施節(jié)能減排目標(biāo)具有重要的戰(zhàn)略意義。
    中國(guó)非常規(guī)天然氣資源豐富。據(jù)國(guó)土資源部新一輪油氣資源評(píng)價(jià)結(jié)果：中國(guó)有5大聚氣區(qū)帶，40個(gè)含煤盆地，全國(guó)埋深2000m以淺的煤層氣資源量約為36.8×1012m3，煤層氣可采資源量達(dá)11×1012m3。據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)推測(cè)，中國(guó)頁(yè)巖氣資源量介于20×1012～100×1012m3。
    盡管具備豐富的資源基礎(chǔ)，但中國(guó)非常規(guī)天然氣開(kāi)發(fā)起步較晚，在基礎(chǔ)理論和技術(shù)方面都還存在諸多的瓶頸難題，尤其是勘探開(kāi)發(fā)方面急需新技術(shù)、新方法的突破[1～10]。與中國(guó)相比，美國(guó)、加拿大和澳大利亞等國(guó)已經(jīng)形成了非常規(guī)天然氣工業(yè)化規(guī)模生產(chǎn)，尤其是美國(guó)的非常規(guī)天然氣勘探開(kāi)發(fā)走在了整個(gè)世界的前列。因此，加強(qiáng)對(duì)外合作以及引進(jìn)國(guó)外技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，并形成適合國(guó)情的配套勘探開(kāi)發(fā)技術(shù)，使中國(guó)的非常規(guī)天然氣資源早日得以利用具有重要的現(xiàn)實(shí)意義[11]。
2 對(duì)外合作現(xiàn)狀和取得的主要成績(jī)
    自1978年3月中國(guó)政府做出石油對(duì)外開(kāi)放的戰(zhàn)略決策以來(lái)，中國(guó)油氣勘探開(kāi)發(fā)對(duì)外合作穩(wěn)步發(fā)展，取得了一系列重要成果。截至2009年底，中國(guó)的石油企業(yè)已累計(jì)與外國(guó)公司簽訂了200多個(gè)油氣合同和協(xié)議，海上合作區(qū)域主要集中在渤海、南海東部和東海海域，陸上合作區(qū)主要集中在東北、西北和西南地區(qū)。目前，共有29家外資公司在中國(guó)執(zhí)行61個(gè)油氣勘探開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。對(duì)外合作領(lǐng)域也由最初的石油勘探開(kāi)發(fā)，開(kāi)始向天然氣和非常規(guī)天然氣領(lǐng)域擴(kuò)展。
    在非常規(guī)天然氣方面，截止到2007年底，共有涉外煤層氣探礦權(quán)24個(gè)，分布在9個(gè)省，總面積達(dá)2.5298×104km2。國(guó)內(nèi)合作方主要有兩家，其中中聯(lián)煤層氣有限責(zé)任公司(以下簡(jiǎn)稱中聯(lián)煤公司)持有對(duì)外合作區(qū)塊14個(gè)，總面積1.5915×104km2；中石油繼承了原中聯(lián)煤公司沁水盆地和鄂爾多斯盆地合計(jì)逾2×104km2的煤層氣礦權(quán)及相應(yīng)的對(duì)外合作合同。外方合作者主要為雪佛龍德士古石油公司、遠(yuǎn)東能源公司及康菲石油中國(guó)有限公司、格瑞克能源(國(guó)際)公司、中加能源公司、亞加能源公司、特拉維斯特能源公司等。在頁(yè)巖氣方面，中國(guó)石油天然氣股份有限公司與殼牌公司于2009年11月在成都啟動(dòng)了“富順-永川區(qū)塊頁(yè)巖氣合作項(xiàng)目”，開(kāi)啟了頁(yè)巖氣領(lǐng)域中外合作的新篇章。
3 對(duì)外合作中存在的主要問(wèn)題
3.1 現(xiàn)行的對(duì)外油氣合作條例亟待完善
    為適應(yīng)對(duì)外合作開(kāi)采油氣資源的需要，我國(guó)分別于1982年和1983年頒布了《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》、《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開(kāi)采陸上石油資源條例》。2007年，為了促進(jìn)煤層氣對(duì)外合作的需要，對(duì)上述條例進(jìn)行了必要的修訂。以上合作條例對(duì)鼓勵(lì)油氣對(duì)外合作發(fā)揮了重要的作用，但是，隨著中國(guó)天然氣市場(chǎng)和外部環(huán)境的變化，以及對(duì)外合作項(xiàng)目的不斷增加和合作領(lǐng)域的逐步擴(kuò)大，已制定的對(duì)外合作條例亟待完善。從發(fā)展方向上來(lái)看，鼓勵(lì)吸引外資是一個(gè)趨勢(shì)，因此，有必要將天然氣領(lǐng)域?qū)ν夂献鞯南嚓P(guān)條例一并納入中國(guó)立法體系，以便統(tǒng)一管理。另外，在天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的一些環(huán)節(jié)上也存在不少法律空白，特別是規(guī)范輸配管網(wǎng)經(jīng)營(yíng)行為的法律缺位，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管道運(yùn)營(yíng)、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面還都沒(méi)有相應(yīng)的專門立法予以詳細(xì)規(guī)范。
    目前中國(guó)油氣行業(yè)的管理體制和監(jiān)管機(jī)制，涉及負(fù)責(zé)對(duì)外合作業(yè)務(wù)的政府部門多達(dá)十幾個(gè)。這種管理和監(jiān)管體制在對(duì)外合作初期能夠起到積極的作用，但是隨著對(duì)外合作的進(jìn)一步擴(kuò)大，這種政出多門的管理體制，難免會(huì)出現(xiàn)政策法規(guī)不一致、管理有疏忽和效率低下等問(wèn)題。
3.2 頒布的相關(guān)法規(guī)和條例缺乏配套的實(shí)施細(xì)則，實(shí)際執(zhí)行起來(lái)存在一定的難度
    中國(guó)陸上天然氣對(duì)外合作主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開(kāi)采陸上石油資源條例》。該條例規(guī)定，國(guó)外石油公司在中國(guó)境內(nèi)擁有的權(quán)益天然氣除由中方石油公司收購(gòu)?fù)?，可以采取合同雙方約定的其他方式銷售，但由于在條例中沒(méi)有對(duì)其他方式進(jìn)行具體解釋，實(shí)際運(yùn)作時(shí)，外方只能銷售給中方合作伙伴公司，沒(méi)能兌現(xiàn)“其他方式銷售”的選擇機(jī)會(huì)。即使在一些合同中，中外雙方約定可以采取聯(lián)合銷售模式，但在實(shí)際操作上也是難以實(shí)現(xiàn)的。
    目前中國(guó)在天然氣定價(jià)政策中關(guān)于合作區(qū)塊天然氣定價(jià)到底是應(yīng)按國(guó)家規(guī)定的一檔或二檔價(jià)格執(zhí)行，還是按照市場(chǎng)價(jià)格執(zhí)行，政策尚不明晰。按照目前中國(guó)對(duì)陸上生產(chǎn)天然氣的定價(jià)機(jī)制，上游出廠價(jià)由政府定價(jià)，下游終端用戶價(jià)格按分類用戶由地方物價(jià)局制定。當(dāng)終端銷售氣價(jià)調(diào)整時(shí)，上游出廠價(jià)如何聯(lián)動(dòng)是一個(gè)較為突出的問(wèn)題。如果上游出廠價(jià)不能聯(lián)動(dòng)，或者不能很好體現(xiàn)分類氣價(jià)變化，則上游生產(chǎn)商的利益將受到影響。此外，對(duì)于當(dāng)前的分類用戶定價(jià)政策，執(zhí)行時(shí)也存在如何追溯及某特定用戶各類氣所占比重如何確定的問(wèn)題。比如，當(dāng)出廠價(jià)按不同用戶(如工業(yè)用氣)提價(jià)時(shí)，分類用氣量的確定方面存在如何統(tǒng)計(jì)的問(wèn)題。2007年11月，國(guó)家將工業(yè)用戶天然氣出廠基準(zhǔn)價(jià)格上調(diào)了0.4元/m3。但在此次氣價(jià)調(diào)整中，由于外方是在井口將權(quán)益氣賣給中方合作伙伴，難以計(jì)算與中方談判權(quán)益氣銷售給終端工業(yè)用戶的比例，因此國(guó)家提價(jià)對(duì)上游帶來(lái)的效益難以兌現(xiàn)或只能兌現(xiàn)小部分。
3.3 煤層氣與煤炭礦業(yè)權(quán)重疊問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響到了煤層氣資源的開(kāi)發(fā)利用
    目前，中國(guó)煤炭資源與煤層氣資源礦權(quán)重疊問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響到了煤層氣資源的開(kāi)發(fā)利用。礦權(quán)重疊的原因主要包括：①煤炭企業(yè)一直將過(guò)去原煤炭部劃定的礦區(qū)視為自己的傳統(tǒng)礦權(quán)范圍，國(guó)土資源部成立后重新制定并執(zhí)行了新的礦權(quán)登記制度，而此時(shí)不少煤炭企業(yè)經(jīng)營(yíng)十分困難，錯(cuò)過(guò)了礦權(quán)登記的快速發(fā)展階段；②1998年以后，煤炭探礦權(quán)的管理分屬于各省市自治區(qū)，煤層氣探礦權(quán)的管理權(quán)則歸屬于國(guó)土資源部，這一制度設(shè)計(jì)不可避免地出現(xiàn)了煤層氣與煤炭?jī)煞N礦權(quán)設(shè)置重疊的問(wèn)題；③近十幾年來(lái)，中國(guó)煤炭需求量快速增長(zhǎng)，需要大規(guī)模新增煤炭生產(chǎn)能力，而煤層氣礦權(quán)面積大、開(kāi)發(fā)利用進(jìn)展緩慢，一定程度上影響了煤炭資源的開(kāi)發(fā)進(jìn)度，迫使地方政府不得不優(yōu)先支持發(fā)展煤炭產(chǎn)業(yè)。礦權(quán)分置造成相關(guān)部門之間、相關(guān)企業(yè)之間產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益和管理權(quán)限方面的糾紛。近年來(lái)，煤炭生產(chǎn)效益好轉(zhuǎn)，煤炭資源勘查開(kāi)發(fā)積極性高漲，加劇了上述兩種資源礦權(quán)交叉的矛盾。
    據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2007年底全國(guó)98個(gè)煤層氣探礦權(quán)中有86個(gè)涉及礦權(quán)重疊問(wèn)題，86個(gè)煤層氣探礦權(quán)與1406個(gè)煤炭礦業(yè)權(quán)重疊，重疊總面積約1.2534×104km2，其中煤炭探礦權(quán)重疊242個(gè)，重疊面積9137km2，煤炭采礦權(quán)重疊1164個(gè)，重疊面積3397km2。
    煤層氣與煤炭資源的礦權(quán)交叉(重疊)，對(duì)兩種能源的開(kāi)發(fā)、對(duì)兩個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都產(chǎn)生了不良影響。地方煤炭企業(yè)進(jìn)入煤層氣登記區(qū)塊從事煤炭作業(yè)生產(chǎn)，引發(fā)煤層氣生產(chǎn)企業(yè)與煤炭生產(chǎn)企業(yè)的礦權(quán)糾紛，阻滯了外資參與國(guó)內(nèi)煤層氣開(kāi)發(fā)的步伐，影響到外資參與煤層氣開(kāi)發(fā)的積極性，應(yīng)認(rèn)真加以對(duì)待。
3.4 天然氣輸配管網(wǎng)缺乏有效的協(xié)調(diào)和監(jiān)管
    近十幾年，中國(guó)加快了天然氣長(zhǎng)輸管線的建沒(méi)步伐，截至2010年底，已建成的天然氣管道長(zhǎng)度達(dá)4.5×104km。但是，在管道運(yùn)營(yíng)特別是第三方準(zhǔn)入、管道運(yùn)輸費(fèi)用和服務(wù)等方面尚未建立起全面的監(jiān)管制度和相應(yīng)的法規(guī)政策。因此不免出現(xiàn)如下現(xiàn)象：①上游天然氣生產(chǎn)企業(yè)各自建設(shè)管道，解決自己生產(chǎn)的天然氣輸送問(wèn)題；②幾家石油公司經(jīng)營(yíng)的中游輸氣管網(wǎng)互相獨(dú)立，已有管網(wǎng)的氣源、儲(chǔ)氣設(shè)施以及管道送氣能力不容易實(shí)現(xiàn)互聯(lián)；③一些天然氣開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，尤其是小項(xiàng)目產(chǎn)出的天然氣存在進(jìn)入管網(wǎng)系統(tǒng)難(第三方準(zhǔn)入)的問(wèn)題。
    隨著某些省區(qū)煤層氣業(yè)務(wù)的發(fā)展，區(qū)域煤層氣管道建設(shè)與天然氣管道建設(shè)也面臨著彼此協(xié)調(diào)的問(wèn)題。從全國(guó)煤層氣管道分布看，主要集中在沁水盆地、鄂爾多斯盆地，目前有些企業(yè)的管道建設(shè)存在自成體系、就地發(fā)展的問(wèn)題。隨著未來(lái)煤層氣開(kāi)發(fā)規(guī)模的擴(kuò)大，如何統(tǒng)籌天然氣主干管網(wǎng)和煤層氣局域管網(wǎng)兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)、很好地協(xié)調(diào)相關(guān)各方利益將面臨挑戰(zhàn)。
4 促進(jìn)對(duì)外合作的政策建議
4.1 盡快出臺(tái)《天然氣法》，為天然氣產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展提供法律基礎(chǔ)和制度保障
    目前，中國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)還是一個(gè)新興的能源產(chǎn)業(yè)，仍處于快速發(fā)展階段的初期。為了促進(jìn)中國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展，政府天然氣管理部門應(yīng)盡快出臺(tái)《天然氣法》?！短烊粴夥ā返闹贫▽⒂兄趯?shí)現(xiàn)政府依法監(jiān)管，企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)，市場(chǎng)參與者公平競(jìng)爭(zhēng)，以及國(guó)家、企業(yè)和消費(fèi)者的利益得到有效平衡的天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，為天然氣產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展提供法律基礎(chǔ)和制度保障。借鑒天然氣市場(chǎng)較為成熟國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，建議在《天然氣法》中，具體規(guī)定天然氣資源所有權(quán)和礦權(quán)管理，行政管理體制中政府的職權(quán)范圍、職責(zé)、義務(wù)、監(jiān)管原則及運(yùn)行機(jī)制，財(cái)稅制度，油氣企業(yè)的供應(yīng)義務(wù)，以及天然氣消費(fèi)者應(yīng)具有的權(quán)益等內(nèi)容。
    隨著勘探開(kāi)發(fā)不斷深入，中國(guó)天然氣新增產(chǎn)量將呈現(xiàn)“由陸相向海相拓展、由常規(guī)向非常規(guī)推進(jìn)”的特點(diǎn)。為了更好地吸引外資和先進(jìn)技術(shù)進(jìn)入中國(guó)煤層氣和頁(yè)巖氣等非常規(guī)天然氣資源勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，增加國(guó)內(nèi)天然氣供應(yīng)量，建議在中國(guó)《天然氣法》中，將對(duì)外合作法規(guī)也納入其中，并根據(jù)目前對(duì)外合作中遇到的問(wèn)題，進(jìn)行必要的修改和完善。
4.2 提升對(duì)外合作的水平，促進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展
    自1999年以來(lái)，中聯(lián)煤公司先后與外國(guó)公司簽訂了27個(gè)產(chǎn)品分成合同。大型外國(guó)石油公司因效益問(wèn)題陸續(xù)退出，一些國(guó)外規(guī)模較小的公司進(jìn)入中國(guó)煤層氣市場(chǎng)，出現(xiàn)了占地不干，甚至借助資本市場(chǎng)圈錢等問(wèn)題。造成這類問(wèn)題的主要原因是缺少必要的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，致使國(guó)外既沒(méi)有技術(shù)又沒(méi)有資金實(shí)力的小公司進(jìn)入中國(guó)煤層氣行業(yè)，煤層氣對(duì)外合作進(jìn)展緩慢。要嚴(yán)格準(zhǔn)入制度，吸引國(guó)內(nèi)外有豐富煤層氣開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)、掌握先進(jìn)開(kāi)發(fā)利用技術(shù)、具備良好煤層氣勘探開(kāi)發(fā)組織與管理能力、具有良好資質(zhì)與信譽(yù)的企業(yè)，參與中國(guó)煤層氣資源的開(kāi)發(fā)。拓寬煤層氣開(kāi)發(fā)利用的合作領(lǐng)域，探討煤層氣井下抽放領(lǐng)域合作的可能性。嚴(yán)格執(zhí)行合作條款，外國(guó)合作者逾期不投入或投入不達(dá)標(biāo)，可依法收回合作區(qū)塊。將煤層氣開(kāi)發(fā)利用優(yōu)惠政策落實(shí)到實(shí)處，避免口惠而實(shí)不至。
4.3 盡快完善對(duì)外合作政策，加快非常規(guī)天然氣開(kāi)發(fā)利用步伐
    中國(guó)非常規(guī)天然氣氣資源儲(chǔ)量較為豐厚，但是由于非常規(guī)油氣資源不能用常規(guī)的方法進(jìn)行開(kāi)采，所以非常規(guī)油氣資源開(kāi)發(fā)具有開(kāi)采成本高、開(kāi)采難度大的特點(diǎn)，非常規(guī)油氣項(xiàng)目盈虧平衡點(diǎn)的價(jià)格水平往往要高于常規(guī)油氣項(xiàng)目。這在一定程度上降低了企業(yè)投資和參與開(kāi)發(fā)的積極性。
    近兩年來(lái)，對(duì)頁(yè)巖氣的開(kāi)發(fā)利用也逐漸引起中國(guó)政府和企業(yè)的關(guān)注，一些開(kāi)發(fā)先導(dǎo)性試驗(yàn)也在推進(jìn)當(dāng)中。但是由于對(duì)頁(yè)巖氣的等非常規(guī)天然氣的認(rèn)識(shí)程度還比較低，促進(jìn)頁(yè)巖氣等非常規(guī)天然氣資源開(kāi)發(fā)利用相關(guān)的激勵(lì)政策尚未出臺(tái)，加之與非常規(guī)天然氣關(guān)聯(lián)密切的國(guó)際石油價(jià)格不穩(wěn)、波動(dòng)大，影響了中國(guó)非常規(guī)天然氣產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。與煤層氣一樣，單純依靠市場(chǎng)機(jī)制，難以實(shí)現(xiàn)頁(yè)巖氣等非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)大規(guī)模發(fā)展，必須參照煤層氣開(kāi)發(fā)利用激勵(lì)政策，由政府建立長(zhǎng)效機(jī)制對(duì)其進(jìn)行扶持。具體應(yīng)包含以下內(nèi)容：
    1) 擴(kuò)大開(kāi)放區(qū)塊，利用國(guó)際先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)中國(guó)非常規(guī)天然氣的開(kāi)發(fā)。鑒于非常規(guī)天然氣的開(kāi)采難度大、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大，建議針對(duì)非常規(guī)天然氣特點(diǎn)適當(dāng)調(diào)整PSC條款(Production Sharing Contract，產(chǎn)量分成合同)。比如提供更長(zhǎng)的PSC合同期，以滿足更長(zhǎng)的生產(chǎn)期。采用較為靈活的區(qū)塊返還方式，以及類似于煤層氣的中外方參股比例等。
    2) 實(shí)施積極的財(cái)稅政策。油價(jià)變化使得以追求利潤(rùn)為目標(biāo)的投資主體對(duì)投資非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)的信心不足，要想增強(qiáng)非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)吸引，須加強(qiáng)宏觀調(diào)控力度，可以參照煤層氣政策，通過(guò)財(cái)政、稅收政策的動(dòng)態(tài)調(diào)整，確定合理的補(bǔ)貼和稅率對(duì)非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)和扶持。同時(shí)，政策的出臺(tái)和修訂需注意協(xié)調(diào)中央和地方不同職能部門制定的系列法規(guī)條例，避免政出多門、相互掣肘的現(xiàn)象發(fā)生，保持政策的一致性和協(xié)調(diào)性。
    3) 鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新。非常規(guī)油氣勘探開(kāi)發(fā)技術(shù)在我國(guó)還很不成熟，鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新和加強(qiáng)應(yīng)用就成為今后政策調(diào)整的目標(biāo)之一。有必要進(jìn)一步探索科技創(chuàng)新的新途徑、新方法，力求鼓勵(lì)措施具體化，使制度的執(zhí)行具有更好的可操作性，尤其需要加強(qiáng)科研成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化機(jī)制的建設(shè)。
    4) 建立多元化投資格局。非常規(guī)油氣資源產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的投資額數(shù)目大，可以廣泛吸納國(guó)內(nèi)外企業(yè)加盟非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)。
    5) 加強(qiáng)信息共享，建立信息平臺(tái)。建議政府牽頭，促進(jìn)業(yè)界對(duì)天然氣資源開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)交流和信息共享，降低勘探開(kāi)發(fā)成本，提高效率和效益。
4.4 逐步實(shí)施管道第三方準(zhǔn)入機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)管道的監(jiān)管
    建立一個(gè)具有競(jìng)爭(zhēng)性的全國(guó)天然氣市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)上、中、下游業(yè)務(wù)的分離，成立獨(dú)立的全國(guó)天然氣管網(wǎng)公司是未來(lái)的發(fā)展方向。但是，考慮到目前中國(guó)天然氣市場(chǎng)的發(fā)展階段，為了鼓勵(lì)油氣企業(yè)加快對(duì)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入和建設(shè)，建議逐步實(shí)施管道第三方準(zhǔn)入機(jī)制。在目前壟斷不能打破的情況下，建議在能源法的框架下，制定第三方準(zhǔn)入制度，在管道輸送能力具備的情況下，管輸企業(yè)不得拒絕為符合準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的用戶提供服務(wù)或提出不合理的要求。國(guó)家制定第三方準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，要求管輸企業(yè)公布指導(dǎo)性運(yùn)輸費(fèi)率和協(xié)商程序。
    在第三方準(zhǔn)入制度建立以前，建議國(guó)家出臺(tái)指導(dǎo)原則和政策，以國(guó)家審批的管輸費(fèi)為基礎(chǔ)，采取商務(wù)談判的方式解決第三方準(zhǔn)入及適用于合作項(xiàng)目中外方權(quán)益氣就近進(jìn)入管網(wǎng)等問(wèn)題。
    鼓勵(lì)其他經(jīng)濟(jì)成分投資管道建設(shè)，經(jīng)營(yíng)管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)。鼓勵(lì)相同方向管道之間的業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)家成立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)壟斷性管道運(yùn)輸公司的運(yùn)輸成本、價(jià)格和執(zhí)行第三方準(zhǔn)入制度的情況進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。
    統(tǒng)一管輸天然氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是保護(hù)天然氣管道安全，促進(jìn)天然氣管網(wǎng)交易，開(kāi)拓天然氣下游消費(fèi)市場(chǎng)的關(guān)鍵步驟。現(xiàn)階段應(yīng)加快開(kāi)展制定管輸天然氣國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的有關(guān)工作。加快研究制定既適合中國(guó)資源，又能接納進(jìn)口資源，還能兼顧國(guó)際通行的天然氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。
4.5 加強(qiáng)統(tǒng)籌，兼顧實(shí)際，有效解決煤炭與煤層氣礦權(quán)重疊問(wèn)題
    建立督察制度，及時(shí)解決礦權(quán)重疊矛盾，切實(shí)落實(shí)推進(jìn)“先采氣、后采煤”的資源開(kāi)發(fā)政策，要選擇先采氣、后采煤的重點(diǎn)地區(qū)，劃分并公告煤層氣特定區(qū)域；國(guó)家在礦權(quán)登記、制訂規(guī)劃、編寫(xiě)勘探開(kāi)發(fā)方案等方面統(tǒng)一考慮，進(jìn)行先采氣項(xiàng)目的實(shí)施，建議登記機(jī)關(guān)對(duì)煤層氣勘查開(kāi)采區(qū)的煤炭開(kāi)采實(shí)行一級(jí)資源管理，倡導(dǎo)煤炭生產(chǎn)企業(yè)與煤層氣生產(chǎn)企業(yè)加強(qiáng)聯(lián)合，充分利用各自的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)煤層氣和煤炭?jī)蓚€(gè)行業(yè)之間的良性運(yùn)作、互利共贏。形成煤層氣與煤炭綜合開(kāi)采模式，有效解決礦權(quán)重疊問(wèn)題，加快中國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展步伐，同時(shí)保障采煤安全。
    要按照尊重事實(shí)、分類處理、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，有效解決煤炭與煤層氣礦業(yè)權(quán)重疊問(wèn)題。對(duì)于煤炭企業(yè)已獲得煤炭開(kāi)采權(quán)，或已經(jīng)列入國(guó)家煤炭開(kāi)發(fā)規(guī)劃，或在建礦井，或事實(shí)上已經(jīng)進(jìn)入可研階段的井田或區(qū)域，煤層氣產(chǎn)權(quán)應(yīng)退出。煤炭企業(yè)給煤層氣企業(yè)適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，補(bǔ)償額應(yīng)不低于煤層氣企業(yè)已進(jìn)行勘探開(kāi)發(fā)的實(shí)際投入，但也不能高于實(shí)際投入的5倍；對(duì)于上述情形以外的其他區(qū)域，要嚴(yán)格按照礦權(quán)登記先后順序，后登記的礦權(quán)退讓，探索聯(lián)合開(kāi)發(fā)模式，促進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。
    此外，建議研究在同一區(qū)塊不同層位中不同性質(zhì)的天然氣資源(如煤層氣、致密氣、頁(yè)巖氣)的綜合利用問(wèn)題。
4.6 協(xié)調(diào)各方利益，統(tǒng)籌規(guī)劃重要煤層氣田開(kāi)發(fā)與長(zhǎng)輸管網(wǎng)建設(shè)
    建議政府協(xié)調(diào)地方、企業(yè)，兼顧發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)與支援國(guó)家建設(shè)兩方面的需要，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一編制開(kāi)發(fā)方案，避免重復(fù)建設(shè)。將煤層氣長(zhǎng)輸氣管網(wǎng)建設(shè)納入國(guó)家基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)劃，國(guó)家在規(guī)劃天然氣長(zhǎng)輸管線建設(shè)時(shí)應(yīng)充分考慮靠近煤層氣生產(chǎn)基地并預(yù)留足夠容量，同時(shí)逐步建成中國(guó)煤層氣(天然氣)長(zhǎng)輸管網(wǎng)，并統(tǒng)籌規(guī)劃煤層氣管線和天然氣管網(wǎng)建設(shè)。作為過(guò)渡措施，還可以考慮實(shí)行協(xié)商的第三方準(zhǔn)入。政府應(yīng)重視大力培育煤層氣消費(fèi)市場(chǎng)，引導(dǎo)市場(chǎng)對(duì)煤層氣(煤礦瓦斯)的需求，以需求和消費(fèi)促進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)上游的發(fā)展。
4.7 探討解決外方權(quán)益氣銷售問(wèn)題，更好地吸引外資參與中國(guó)天然氣資源的勘探和開(kāi)發(fā)
    鑒于目前外方公司在國(guó)內(nèi)開(kāi)發(fā)的區(qū)塊具有地質(zhì)情況復(fù)雜、開(kāi)采難度較大的特點(diǎn)，且我國(guó)未來(lái)的發(fā)展方向是加強(qiáng)對(duì)煤層氣和非常規(guī)天然氣的開(kāi)采，為了鼓勵(lì)和吸引國(guó)外先進(jìn)技術(shù)及資金參與中國(guó)天然氣資源開(kāi)發(fā)，增加國(guó)內(nèi)天然氣供應(yīng)量，促進(jìn)非常規(guī)天然氣資源的開(kāi)發(fā)，建議盡快解釋和細(xì)化《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開(kāi)采陸上石油資源條例》中關(guān)于外方權(quán)益氣銷售的“其他方式”條款，鼓勵(lì)多種銷售模式的存在。如，參考現(xiàn)有2007年商務(wù)部94號(hào)文件對(duì)煤層氣銷售的相關(guān)規(guī)定，出臺(tái)相關(guān)政策，允許外方利用在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立的企業(yè)銷售權(quán)益氣給第三方。
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(本文作者：劉小麗 張有生 姜鑫民 楊光國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)能源研究所)