我國城鎮(zhèn)燃氣法規(guī)體系概述

摘 要

摘要：結合《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》，對我國燃氣法規(guī)體系進行了概述。探討了燃氣法律關系的含義、燃氣法律關系的構成要素、燃氣法體系、燃氣法規(guī)的原則、燃氣法規(guī)的作用。關鍵詞：燃
摘要：結合《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》，對我國燃氣法規(guī)體系進行了概述。探討了燃氣法律關系的含義、燃氣法律關系的構成要素、燃氣法體系、燃氣法規(guī)的原則、燃氣法規(guī)的作用。
關鍵詞：燃氣法規(guī)；燃氣法律關系；燃氣法體系
Overview of Chinese Laws and Regulations System for City Gas
TIAN Shen
Abstract：The Chinese gas laws and regulations system is overviewed with City Gas Management Regulations.The meaning and composition elements of gas law relation，gas laws system and the principles and functions of gas laws and regulations are discussed.
Key words：gas laws and regulations；gas law relation；gas laws system
1 概述
燃氣產業(yè)是基礎產業(yè)，文是公共事業(yè)，在國民經(jīng)濟和人民群眾生活中處于重要地位，經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步都離不開燃氣。近年來，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和城市化進程的加快，燃氣事業(yè)得到快速發(fā)展，也促進了燃氣法制建設。
燃氣法規(guī)是調整人們在燃氣規(guī)劃、燃氣建設、燃氣生產、燃氣供應、燃氣使用和行業(yè)管理活動過程中發(fā)生的社會經(jīng)濟關系的法律規(guī)范的總稱。是國家市政建設和能源政策的具體體現(xiàn)，是燃氣的整體規(guī)劃、工程建設、使用管理等諸多方面活動的法律規(guī)則，是燃氣事業(yè)健康、有序發(fā)展的保證，也是廣大燃氣經(jīng)營者和燃氣用戶維護自身合法權益的法律依據(jù)。新中國的燃氣事業(yè)始于20世紀60年代末，發(fā)展于20世紀80年代初，燃氣法制建設也伴隨著燃氣事業(yè)的發(fā)展幾乎同步進行著。初期，燃氣法制建設以各省地方法規(guī)為主，與建設部規(guī)章并駕齊驅，以不同的背景、理論為依據(jù)，調整各種燃氣關系，在形式和內容上各自規(guī)定的重點詳略不一。這些都在為制定統(tǒng)一的燃氣法規(guī)進行探索，在內容上是非常豐富的，對我國燃氣事業(yè)發(fā)展起到了促進作用，也為如今《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》的出臺打下良好基礎。本文對我國城鎮(zhèn)燃氣法規(guī)體系進行概述。
2 燃氣法律關系的含義
    法律關系是指由法律規(guī)范所確認的，當事人之間形成的權利與義務的關系，也是法律規(guī)范在調整人們行為過程中形成的權利和義務的關系。任何法律關系都是以相應的法律規(guī)范為前提，又與某一社會關系相關聯(lián)，它是一種意志關系，既反映法律制定者的意志，又反映法律關系當事人的意志[1]。
燃氣法律關系是指在燃氣規(guī)劃、建設、生產、供應、服務、使用與管理過程中，當事人之間產生的由燃氣法規(guī)調整的法律上的權利與義務關系。燃氣法律關系的范圍很廣，凡是在與燃氣相關的活動中生并且在燃氣法規(guī)的調整范圍之內的各種關系，均為燃氣法律關系。包括國家行政管理部門與燃氣經(jīng)營者、燃氣用戶之間因燃氣管理行為而形成的燃氣管理關系；燃氣生產與經(jīng)營者之間因燃氣建設、生產、供應而發(fā)生的平等的燃氣法律關系；燃氣經(jīng)營者與燃氣用戶之間因燃氣的供應與使用而發(fā)生的燃氣法律關系；燃氣企業(yè)與其他社會團體因燃氣建設、生產、供應而發(fā)生的燃氣法律關系等。燃氣法律關系的內容十分廣泛，包括縱向的國家燃氣管理關系，橫向的平等燃氣企業(yè)之間以及燃氣經(jīng)營者與其他主體之間因燃氣的建設、生產、供應、使用等而形成的法律關系。
3 燃氣法律關系的構成要素
    法律關系由主體、客體、內容3個要素構成。燃氣法律關系是由燃氣法律關系的主體、燃氣法律關系的客體和燃氣法律關系的內容3個要素構成[2]。
3.1 燃氣法律關系的主體
    燃氣法律關系的主體是燃氣法律關系中的當事人，包括國家機關、社會組織和公民。燃氣法律關系的主體依法享有權利并承擔相應的義務。
    國家機關行使政府管理經(jīng)濟和管理社會的職能，在燃氣法律關系中處于重要的地位。政府對燃氣事業(yè)的管理、監(jiān)督、檢查和促進，是通過國家機關的具體活動實現(xiàn)的。國家機關在依據(jù)燃氣法規(guī)行使職權的過程中，與企業(yè)和公民之間產生的關系，構成燃氣法律關系。國家機關是燃氣法律關系的當事人，即燃氣法律關系的主體。國家燃氣管理部門和參與燃氣管理的國家機關，稱為燃氣管理主體。燃氣管理的主體有：
   ① 住房和城鄉(xiāng)建設部。
   ② 縣級以上地方國家權力機關和地方人民政府。
    ③ 經(jīng)常性即專門的燃氣管理主體——縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)建設管理部門是本行政區(qū)域內的燃氣管理部門。
    ④ 政府其他有關管理部門。如規(guī)劃、公安、工商、安全生產監(jiān)督、物價等職能部門。
    社會組織包括的范圍很廣，一切企業(yè)、事業(yè)單位和社會團體，凡是參與了燃氣建設、燃氣生產、燃氣供應和燃氣使用活動的，都是燃氣法律關系的主體。例如，某用氣單位與供氣企業(yè)訂立了供用氣合同。雙方權利義務關系受燃氣法規(guī)的調整，形成了燃氣法律關系。用氣單位和供氣企業(yè)也就成為燃氣法律關系的主體。
    作為自然人的公民要用燃氣，就必然要與燃氣經(jīng)營者發(fā)生關系。這種關系受燃氣法規(guī)的調整，構成燃氣法律關系，自然人也就成為燃氣法律關系的主體。自然人在其他情況下，也可能成為燃氣法律關系的主體。
3.2 燃氣法律關系的客體
    ① 法律關系的客體
    法律關系的客體是法律關系主體間權利和義務所指的對象，包括物、行為和與人身相聯(lián)系的非物質的精神財富(即人的姓名、肖像、發(fā)明創(chuàng)造、著作等)。
    ② 燃氣法律關系的客體
    燃氣法律關系的客體是指燃氣法律關系的主體間權利和義務所指的對象。燃氣法律關系的客體包括物、行為和精神產品。
    a. 物：作為燃氣法律關系客體的物，又稱為標的物，在燃氣法律關系中主要表現(xiàn)為不動產的燃氣設施及動產的燃氣。
    b. 行為：燃氣法律關系中客體的行為，是指燃氣法律關系的主體的作為或不作為，這種作為或不作為是受法律約束和調整的。燃氣法律關系中客體的行為，按其內容來分，可分為燃氣管理行為、燃氣建設行為、燃氣生產行為、燃氣供應行為和燃氣使用行為等。
    c. 精神產品：這種燃氣法律關系的客體主要表現(xiàn)為燃氣法律關系主體的智力成果，如燃氣經(jīng)營者的榮譽、資質和燃氣用具的商標等。
3.3 燃氣法律關系的內容
    燃氣法律關系的內容是指燃氣法律關系的主體享有的權利和承擔的義務，這是燃氣法律關系產生的基礎。燃氣法律關系主要包括兩種不同類型的關系：一類是發(fā)生在國家燃氣管理部門與行政相對人，如與被管理的燃氣經(jīng)營者和其他經(jīng)濟組織之間的縱向管理關系；另一類是燃氣經(jīng)營者與其他社會組織之間因燃氣建設、生產、供應、使用行為而發(fā)生的橫向協(xié)作關系，是法律地位平等的主體間的關系。在兩類不同性質的法律關系中，主體的權利義務有很大的差別。
    在縱向管理關系中，管理主體的權利就是依燃氣法規(guī)和其他法律而享有的管理權，而義務主體——燃氣經(jīng)營者的義務是接受管理。國家燃氣管理主體的管理權包括3個方面：
    ① 燃氣發(fā)展決策權。包括國家燃氣發(fā)展的方針、戰(zhàn)略和政策的制定權，燃氣發(fā)展的規(guī)劃權，重大燃氣發(fā)展事項的決策權。
    ② 組織實施權。指國家機關對燃氣決策組織實施的各種權力。包括命令權、禁止權、許可權、核準權、撤銷權、倡導權、檢查監(jiān)督權、獎懲權等。
    ③ 燃氣糾紛的調查處理權。指燃氣法律關系的參加者之間，因燃氣建設、生產、供應、使用發(fā)生糾紛時，有關國家機關進行調查處理的權力。
    在橫向協(xié)作關系中，各主體的權利義務的具體內容依法由雙方當事人協(xié)商確定。法律關系不同，權利義務的具體內容也不同。
3.4 燃氣法律關系的產生、變更、消滅
    依照法學理論，每一種法律關系都處在不斷產生、變更和消滅的運動過程中。法律關系的產生、變更和消滅需要具備一定的條件。其中，最主要的條件有法律規(guī)范和法律事實。燃氣法律關系的產生、變更和消滅也是如此。
    燃氣法規(guī)是燃氣法律關系產生、變更與消滅的法律依據(jù)。沒有一定的燃氣法規(guī)，就不會有相應的燃氣法律關系。但燃氣法規(guī)的規(guī)定只是燃氣法律關系主體權利和義務的一般模式，還不是現(xiàn)實的燃氣法律關系本身。燃氣法律關系的產生、變更和消滅，還必須具備直接的前提條件，這就是燃氣法律事實，它是燃氣法規(guī)與燃氣法律關系聯(lián)系的中介。
    燃氣法律事實，就是燃氣法規(guī)所規(guī)定的，能夠引起燃氣法律關系產生、變更和消滅的客觀情況或現(xiàn)象。依據(jù)客觀情況或現(xiàn)象是否以人的意志為轉移，可以將燃氣法律事實分為燃氣法律事件和燃氣法律行為。
    ① 燃氣法律事件是指燃氣法律規(guī)定的不以當事人的意志為轉移的能夠引起法律關系產生、變更和消滅的客觀情況，可分為社會事件和自然事件。前者如社會革命、戰(zhàn)爭等引起的法律關系產生、變更，甚至消滅。后者如合同關系的解除等所引起的燃氣法律關系產生、變更和消滅。
    ② 燃氣法律行為是燃氣法律關系的主體實施的，能夠產生法律上的效力，產生一定法律后果的行為，包括合法的燃氣法律行為和違法行為。前者如各種履行燃氣合同行為等，后者如燃氣法律主體不履行法定義務或者侵犯其他燃氣主體權利的行為，如供氣質量不合格等。
4 燃氣法體系
    法律體系通常是指由一個國家的全部現(xiàn)行法律規(guī)范分類組合為不同的法律部門而形成的有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體。
    我國燃氣法體系是指以《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》(國務院令第583號)為主導，結合有關燃氣規(guī)劃、燃氣管理、燃氣生產、燃氣供應與使用、燃氣設施保護等方面的法律、行政規(guī)章、地方性法規(guī)以及規(guī)章、規(guī)范性文件等所形成的不同層次、不同等級、不同方面的有機結合體。
    我國的燃氣法體系基本可分為4個層次：燃氣法律(專項燃氣法律尚屬空缺)及司法解釋，燃氣行政法規(guī)，燃氣行政規(guī)章和燃氣地方性法規(guī)、規(guī)章。
4.1 燃氣法律及司法解釋
    涉及到燃氣的相關法律有《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國安全生產法》、《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》、《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國合同法》等，而專項的燃氣法律尚屬空缺。
    司法解釋是指國家最高司法機關在適用法律、法規(guī)的過程中，對如何具體應用法律、法規(guī)的問題所做的解釋。如在燃氣刑事責任方面有《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理盜竊油氣、破壞油氣設備等刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》。
4.2 燃氣行政法規(guī)
    目前以國務院《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》為主體，該條例已于2010年10月19日經(jīng)國務院第129次常務會議審議通過，2010年11月19日國務院總理溫家寶簽署國務院令第583號，自2011年3月1日起施行。《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》的公布與施行，對于加強城鎮(zhèn)燃氣的管理，保障公民生命、財產安全和公共安全，維護燃氣經(jīng)營者和燃氣用戶的合法權益具有十分重要的意義。此外國務院頒布的《建設工程質量管理條例》(國務院令第279號)、《建設工程安全生產管理條例》(國務院令第393號)和《生產安全事故報告和調查處理條例》(國務院令第493號)等也涉及到燃氣管理的內容。
4.3 燃氣行政規(guī)章
    燃氣行政規(guī)章包括國務院燃氣管理部門頒布的規(guī)章和省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的規(guī)章，燃氣行政規(guī)章有依法授權制定和依職權制定兩大類，依法制定的燃氣行政規(guī)章是燃氣法體系中重要組成部分。
    我國先后制定了《城市燃氣管理辦法》(建設部令第62號，1997年)、《城市燃氣安全管理規(guī)定》(建設部、勞動部、公安部令第10號，1991年)、《燃氣燃燒器具安裝維修管理規(guī)定》(建設部令第73號)和《城市地下管線工程檔案管理辦法》(建設部令第136號)等4部行政規(guī)章，搭建起了中國燃氣法體系的主要支撐構架。
    ① 《城市燃氣管理辦法》：由建設部于1997年12月23日以第62號部長令的形式發(fā)布實施?！冻鞘腥細夤芾磙k法》的制定和實施加強了對燃氣建設、經(jīng)營、器具、使用、安全等管理工作，對規(guī)范燃氣行業(yè)的發(fā)展起到了巨大推動作用。
    ② 《城市燃氣安全管理規(guī)定》：由建設部、勞動部、公安部于1991年制定和發(fā)布，并于1991年5月1日起施行?！冻鞘腥細獍踩芾硪?guī)定》的制定和實施，規(guī)范了燃氣工程建設、生產。使用、事故搶修等行為，為燃氣安全、經(jīng)濟運行提供了法律上的依據(jù)。
    ③ 《燃氣燃燒器具安裝維修管理規(guī)定》：由建設部于1999年10月14日經(jīng)第16次部常務會議通過，予以發(fā)布，自2000年3月1日起施行?！度細馊紵骶甙惭b維修管理規(guī)定》加強了燃氣燃燒器具的安裝、維修管理，維護了燃氣用戶、燃氣供應企業(yè)、燃氣燃燒器具安裝、維修企業(yè)的合法權益，提高安裝、維修質量和服務水平，對從事燃氣燃燒器具安裝、維修業(yè)務和實施對燃氣燃燒器具安裝維修的監(jiān)督管理起到了促進作用。
    ④ 《城市地下管線工程檔案管理辦法》：由建設部于2005年5月1日起施行，它的實施促進了城市地下管線檔案科學管理的制度建設，為依法做好地下管線工程檔案的接收、整理、鑒定、統(tǒng)計、保管、利用和保密工作提供了法律依據(jù)。推動了城市地下管線工程檔案資料的使用，開發(fā)地下管線工程檔案資源，為城市規(guī)劃、建設和管理提供檔案相關服務。
4.4 燃氣地方法規(guī)、規(guī)章
    近年來，各省、自治區(qū)、直轄市針對各地在實施國家燃氣法規(guī)中遇到的問題，尤其是針對燃氣管理、生產、安全、設施保護和打擊盜竊燃氣違法行為的新情況、新問題，紛紛出臺地方法規(guī)和地方政府規(guī)章，完善了我國燃氣法體系，是我國燃氣法體系中最具活力的重要部分。如《北京市燃氣管理條例》、《上海市燃氣管理條例》、《天津市燃氣管理條例》、《天津市燃氣管道設施管理辦法》、《天津市燃氣地下管道管理辦法》等，這些地方燃氣法規(guī)、規(guī)章，對促進規(guī)范本地區(qū)燃氣產業(yè)的發(fā)展起到了很大的作用。
5 燃氣法規(guī)的原則
   ① 依法管理原則
   燃氣法規(guī)對行政監(jiān)管、規(guī)劃布局、設計施工、使用燃氣以及工程檔案等都做出了明確的規(guī)定。對燃氣經(jīng)營者、公民和燃氣用戶，也做出了必須服從燃氣法規(guī)中權利義務的明確規(guī)定。燃氣法規(guī)還將燃氣的應急保障、燃氣安全事故與預防等都納入了法規(guī)之中。由此確定了其管理的廣泛內容，并詳細列出了相關的法律責任，使燃氣依法管理的內容充分具體。
   ② 統(tǒng)籌規(guī)劃原則
   全面綜合考慮燃氣設施建設和供用氣安排是搞好燃氣管理的前提。規(guī)劃安排時要與該地區(qū)城鄉(xiāng)建設的全面規(guī)劃相結合，從布局上協(xié)調一致，配套進行設計、工程建設等活動。同時，要著重考慮社會經(jīng)濟發(fā)展對能源需求的預測與衡量，不能盲目投資，重復建設，做到長遠規(guī)劃燃氣各項建設，使之產生良好的社會效果。另外要充分預測燃氣氣源的發(fā)展狀況，選擇合適的燃氣氣源，預留燃氣建設用地等，保證燃氣發(fā)展規(guī)劃得到全面落實。
   ③ 保障安全原則
   燃氣安全是燃氣事業(yè)發(fā)展的基本前提，也是城鎮(zhèn)燃氣安全工作的重點。燃氣安全事故對公民的生命財產安全構成嚴重威脅，因此燃氣的安全、穩(wěn)定供應對城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟的正常發(fā)展具有十分重要的保障作用，燃氣法規(guī)必須遵循保障安全的原則。保障安全是燃氣法規(guī)的核心原則，它貫穿于燃氣法規(guī)的始終，體現(xiàn)在每一項具體的條文規(guī)定之中。
   ④ 確保供應原則
近年來，燃氣的廣泛使用特別是天然氣的使用已改變了以煤、柴取火和原來城鎮(zhèn)燃氣供應規(guī)模受限制的狀況，燃氣作為一種新型的綠色能源得到越來越廣泛的應用，燃氣已成為城鎮(zhèn)生產和人民生活中不可缺少的重要組成部分。隨著能源結構的調整，燃氣在一次能源中的比例逐年上升，人們對燃氣的依賴程度越來越高，因此要保證社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，滿足人們日常生產、生活需要，在燃氣法規(guī)中，就必須遵循確保供應的原則。
   ⑤ 規(guī)范服務原則
   燃氣供應涉及到千家萬戶的利益，服務質量直接影響著用戶對燃氣經(jīng)營者的評價和行風建設。因此燃氣法規(guī)要求燃氣經(jīng)營者一定要重視服務管理，注重職業(yè)道德建設，提升服務人員素質，在服務工作中公示業(yè)務流程、服務承諾、收費標準和服務熱線等信息，并按照相關標準提供服務。通過優(yōu)質服務創(chuàng)品牌、樹形象，切實落實規(guī)范服務的原則。
6 燃氣法規(guī)的作用
    ① 保證和維護社會主義市場經(jīng)濟的正常發(fā)展。燃氣法規(guī)規(guī)范了燃氣規(guī)劃、建設、經(jīng)營、設施搶修以及燃氣具安裝、維修和使用等方面的管理，調整燃氣相關經(jīng)濟活動與其他經(jīng)濟建設的管理關系，促進燃氣事業(yè)的又好又快發(fā)展，滿足人民群眾對燃氣使用的合理需要，保證安全穩(wěn)定供氣，使燃氣經(jīng)營者在市場經(jīng)濟活動中的經(jīng)濟效益不斷提高，并影響整個市場經(jīng)濟的發(fā)展，維護社會主義市場經(jīng)濟的秩序。
   ② 促進燃氣事業(yè)健康有序地發(fā)展。燃氣法規(guī)規(guī)定的內容總結了燃氣事業(yè)的管理經(jīng)驗，集中反映了燃氣事業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，是依法對燃氣事業(yè)進行管理的最直接、最具體的法律依據(jù)。燃氣各方主體在法律框架內進行規(guī)劃、建設、經(jīng)營、管理等活動，使得燃氣事業(yè)更加健康有序地發(fā)展。
    ③ 適應當前改革開放的經(jīng)濟形勢。為適應當前經(jīng)濟全球化的新形勢，抓住機遇，利用國內外的各種資源開拓市場，參與市場競爭和挑戰(zhàn)，擴大對外開放，加快立法改革，是我國對外貿易多元化發(fā)展戰(zhàn)略的需要。燃氣法規(guī)在全球經(jīng)濟一體化進程中，在投資環(huán)境、特許經(jīng)營及其他經(jīng)濟活動中發(fā)揮了重要的法律保障作用。
參考文獻：
[1] 吳慶起，田申.燃氣管理與法規(guī)[M].北京：化學工業(yè)出版社，2009：3.
[2] 田申，吳慶起.城鎮(zhèn)燃氣管理條例釋義[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2011：5.
 
(本文作者：田申 天津城市建設管理職業(yè)技術學院 天津 300134)