引言

近年來，國家陸續(xù)出臺了多項天然氣行業(yè)改革的有關政策。深化天然氣行業(yè)改革的關鍵是管網(wǎng)業(yè)務，近些年來，國家對天然氣管網(wǎng)改革進行多次嘗試，出臺多項法規(guī)政策，但仍然存在諸多問題。筆者分析我國天然氣管網(wǎng)發(fā)展現(xiàn)狀及改革面臨的問題，歸納美、歐、俄天然氣行業(yè)改革經(jīng)驗，為現(xiàn)階段我國天然氣管網(wǎng)改革提供可借鑒的經(jīng)驗。

1 中國天然氣管網(wǎng)業(yè)務發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 “西氣東輸、北氣南下、海氣登陸、就近供應” 供氣管網(wǎng)格局初步形成

據(jù)《中國天然氣發(fā)展報告（2016）》統(tǒng)計，截至2015年底，中國已建成以陜京線、西氣東輸、川氣東送、中亞、中緬天然氣管道等為骨架的長輸管道6.4×104 km；LNG 接收站12 座，總接收能力4380t／a；地下儲氣庫18座，有效工作氣量55×108m3／a，全國性互聯(lián)互通管網(wǎng)格局基本形成。根據(jù)“十三五”規(guī)劃前期研究，到2020年，全國長輸管網(wǎng)總規(guī)模將達15×104 km左右，輸氣能力達4800×108 m3／a左右，這將有利于推動天然氣行業(yè)的大規(guī)模發(fā)展。

1.2 現(xiàn)行的運行管理體制機制已無法滿足天然氣行業(yè)快速發(fā)展的需要

目前，我國天然氣行業(yè)的主要運行模式是運營商集產(chǎn)、運、銷于一體，各自形成獨立的體系，使得天然氣通過長輸管道運到各省門站，再經(jīng)過省內(nèi)管網(wǎng)和城市燃氣管網(wǎng)向下運輸，中間含有層層加價環(huán)節(jié)。高額的配氣成本，同時部分環(huán)節(jié)監(jiān)管不利，導致終端利用價格一直高居不下，而且相比于天然氣成本，煤炭價格更加低廉。此外，民用燃氣與非民用燃氣之間的高昂價差，同樣導致用氣量巨大的發(fā)電企業(yè)等望而卻步。

我國管道建設投資和運營商主要由中國石油、中國石化、中國海油三大國有石油公司掌握，而其中中國石油產(chǎn)運銷市場占有率高達68 %，第三方需求數(shù)量規(guī)模十分有限。

1.3 原有的“一線一價”定價機制不再適用，天然氣管道運輸價改先行

隨著全國性供氣管網(wǎng)的逐步形成，壟斷型油氣經(jīng)營模式不能形成有效、充分競爭的市場氛圍，原來以單條管道為監(jiān)管對象，“老線老價、新線新價、一線一價”的定價原則已不再適用。此外，如果中間管輸環(huán)節(jié)無法做到成本的公開監(jiān)審，“放開兩頭”就沒有基礎。

2016年10月份，國家發(fā)改委先后頒布了《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》《天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法（試行）》《國家發(fā)展改革委關于明確儲氣設施相關價格政策的通知》等，對天然氣管道運輸價格機制和成本監(jiān)審做了重大改革：一是準許成本加合理收益定價，將準許收益率明確為稅后全投資收益率的8 %，也就意味著管道負荷率要達到75 %；二是由監(jiān)管單條管道改為監(jiān)管管道運輸企業(yè)，區(qū)分不同企業(yè)定價；三是由國家公布具體價格水平改為國家核定管道運價率（元／m3·103 km），企業(yè)測算并公布進氣口到出氣口的具體價格水平。此舉動在一定程度上能激發(fā)社會資本投資管道行業(yè)的積極性，有利于天然氣氣源回歸商品屬性，促進氣氣競爭，進而推動管道的第三方公平開放和天然氣市場化改革。

2 中國天然氣管網(wǎng)改革面臨的問題

2.1 管網(wǎng)等基礎設施投資建設相對落后

國內(nèi)天然氣管網(wǎng)里程建設不足是導致中國天然氣消費比例低和普及率低“雙低”現(xiàn)象的重要因素之一，也嚴重制約了天然氣市場化定價步伐。此外，我國天然氣管網(wǎng)主要由三大石油公司和地方資本投資建設，僅中國石油一家就占天然氣管網(wǎng)總投資的70 %以上，投資主體單一，民營企業(yè)難以進入管網(wǎng)投資建設。國際上，管道建設投資的一大特點就是投資主體多元化。2016年來我國油氣管道建設也開始呈現(xiàn)多元化的發(fā)展趨勢，但是，投資回報率低，資金周轉(zhuǎn)慢等原因阻礙了民營資本的投資意愿。與此同時，與管網(wǎng)運行相配套的儲氣調(diào)峰等基礎設施建設也相對滯后。2015年，我國地下儲氣庫有效氣量55×108 m3，占消費量的3 %不到，儲氣能力嚴重不足，與美國、俄羅斯、歐洲等國家相比差距很大，嚴重影響天然氣的供給安全和下游發(fā)展。

2.2 第三方公平開放程度不足

由于我國天然氣開發(fā)生產(chǎn)和管道輸送業(yè)務的一體化，三大石油公司的管網(wǎng)主要用于運輸自產(chǎn)自銷的天然氣，這種固化的壟斷格局導致了不同企業(yè)、央企和地方之間管網(wǎng)的聯(lián)通比較少，天然氣管網(wǎng)向第三方公平開放嚴重不足。2014年國家出臺了《天然氣基礎設施建設與運行管理辦法》《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》，對天然氣管網(wǎng)等基礎設施第三方公平開放做出了明確規(guī)定。但是經(jīng)過兩年半的試行，效果并不明顯。2016年9月，國家能源局發(fā)布《關于油氣管網(wǎng)設施開放相關信息公開工作的通知》，截至同年11月，“三桶油”已全部完成油氣管網(wǎng)設施的對外公開信息，為第三方公平開放提供參考，也為將來管網(wǎng)業(yè)務剝離創(chuàng)造了條件，但相關配套的實施細則尚未制定，政策的落實還有待進一步推進，實際開放程度不足，嚴重阻礙了民營企業(yè)的積極性。

2.3 法律法規(guī)不完善，政府監(jiān)管力度滯后

為了實現(xiàn)政府依法監(jiān)管，企業(yè)依法經(jīng)營，市場參與者公平競爭，國家、企業(yè)、消費者利益有效平衡的行業(yè)目標，各國普遍制定了適應本國國情的能源法律法規(guī)，例如美國的《能源部組織法》《天然氣政策法》，英國的《公用事業(yè)法案》《天然氣法》等。這些法律法規(guī)構建了完整的監(jiān)管框架，對政府和監(jiān)管機構的職權、監(jiān)管的實施做出了明確規(guī)定，為行業(yè)健康有序發(fā)展提供了堅實的法律基礎和可靠的制度保障。我國目前還沒有一套符合現(xiàn)代監(jiān)管要求的法律程序，政府監(jiān)管體制及法律框架建設相對滯后，傳統(tǒng)的基于行政管理的監(jiān)管方式依然占主導地位，沒有一個獨立的監(jiān)管機構對油氣管網(wǎng)的投資、運營和定價等進行全面監(jiān)管。

3 國際天然氣管網(wǎng)改革比較與經(jīng)驗借鑒

3.1 國際天然氣管網(wǎng)改革比較

國際上其他國家在天然氣管網(wǎng)改革過程中也面臨了很多問題，各國結合各自國情采取了不同的改革路徑，最終形成了不一樣的管網(wǎng)模式。

1）美國采取“運銷分離，輸氣管網(wǎng)多家競爭”模式，由聯(lián)邦和州兩級政府監(jiān)管

美國是世界天然氣第一生產(chǎn)和消費大國，天然氣應用已有一百多年歷史，建立了完整的監(jiān)管法律體系。美國天然氣管網(wǎng)的改革發(fā)展過程，主要可分為3個階段：

第一階段：1985年聯(lián)邦能源管理委員會（FERC）發(fā)布436號令，啟動以促進天然氣市場競爭、保障供應為目的的天然氣行業(yè)改革。鼓勵管道公司公開、無歧視地準入，向第三方提供運輸服務，并加強政府的監(jiān)管能力。436號令后出現(xiàn)了活躍的天然氣現(xiàn)貨市場。

第二階段：隨著改革的進行，436號令的不徹底性暴露出來。管道公司自營業(yè)務的捆綁銷售模式和自然壟斷地位阻礙了市場的有效競爭。1992年FERC發(fā)布636號令，啟動新一輪天然氣行業(yè)改革，強制要求實施管道第三方準入，完全解除天然氣管道運輸與銷售的綁定關系。636號令也被稱為工業(yè)結構調(diào)整法則。

第三階段：將天然氣管網(wǎng)業(yè)務從上中下游一體化經(jīng)營的油氣企業(yè)中分離出來，組建若干家油氣管網(wǎng)公司，并建立對油氣管網(wǎng)的政府監(jiān)管制度，推進管道運輸服務獨立。美國政府規(guī)定，一切需要管輸服務的企業(yè)都有權進入管網(wǎng)；在運輸容量有限而要求提供運輸服務的企業(yè)過多時，則按比例分配運輸容量。

政府設立專門獨立的能源主管部門和能源監(jiān)管機構，各州也設立相對獨立的監(jiān)管部門，形成了聯(lián)邦與州兩級層次鮮明、職責清晰的管理體制，有效保證政府能源政策的落實工作。目前，美國政府僅監(jiān)管中游管道運輸和下游城市配氣環(huán)節(jié)，天然氣價格由市場供需決定。

2）歐盟多種天然氣管網(wǎng)運營管理模式并存，英國采取“運銷分離，輸氣管網(wǎng)獨家經(jīng)營”模式

與美國類似，歐洲天然氣管網(wǎng)管理體制也隨著天然氣工業(yè)的發(fā)展和市場的開放逐步調(diào)整。目前，歐洲各國天然氣行業(yè)管理體制和政策主要執(zhí)行歐盟的指令，而歐盟相關規(guī)則的制定大部分借鑒了英國的經(jīng)驗。

20世紀80年代，英國全國性干線輸氣網(wǎng)絡基本形成，政府開始推動天然氣市場競爭。1982年通過《石油天然氣法》，取消了英國天然氣公司（BG）購買天然氣供應全國天然氣輸配的優(yōu)先權，允許第三方進入BG的天然氣輸送管網(wǎng)。1985年再次修訂《天然氣法案》，強化了第三方進入管網(wǎng)的條件。1995年，英國第四次修訂《天然氣法案》，核心是確立天然氣市場進入的準則及推動天然氣行業(yè)各領域的競爭。

1996年，作為唯一管道運輸商的BG公司制定了《天然氣管網(wǎng)準則》，準則規(guī)定了管網(wǎng)使用者的權利與義務、管道公司的運行方式和保持管網(wǎng)系統(tǒng)平衡的手段，保證了天然氣管網(wǎng)的穩(wěn)定運行。根據(jù)《天然氣法案》要求，BG公司逐步將其勘探開發(fā)、長輸與配氣、天然氣銷售業(yè)務拆分成3家獨立的公司。

20世紀90年代后期，歐洲大部分國家天然氣管網(wǎng)及市場也得到了充分的發(fā)展，進入成熟期。歐盟先后頒布了三次《天然氣內(nèi)部市場通用規(guī)則》，指導并要求歐盟各成員國逐步全面放開天然氣市場，將天然氣管網(wǎng)與運輸貿(mào)易相分開，推行第三方準入機制。

2009 年歐洲議會和歐盟理事會發(fā)布第73 號指令，明確推出天然氣生產(chǎn)業(yè)務與輸氣業(yè)務“有效拆分”三種方案供成員國根據(jù)國情自行選擇轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法：一是所有權拆分模式，即把輸氣網(wǎng)絡徹底出售給其他企業(yè)，從產(chǎn)權和主體上將管網(wǎng)業(yè)務與生產(chǎn)、銷售業(yè)務完全分開；二是經(jīng)營權拆分模式（一般稱為“獨立系統(tǒng)運營商”），即能源企業(yè)仍可以保留輸氣網(wǎng)絡的所有權，但需設立一個獨立的公司全權負責輸氣網(wǎng)絡的運營，可以理解為法律上的分離；三是管理權拆分模式（一般稱為“獨立輸氣商”），即能源公司仍可以擁有并經(jīng)營輸氣網(wǎng)絡，但輸氣網(wǎng)絡的管理必須交給擁有獨立管理權和決策權的附屬子公司，可以理解為財務上的分離。

各國對歐盟政策執(zhí)行力度有較大差異，總體上國產(chǎn)天然氣占較大比例的國家，例如荷蘭等，政府和企業(yè)對改革的態(tài)度更積極，改革進程較快；而進口天然氣依存度較高的國家，例如德國、法國等，考慮供應安全問題，改革進程相對緩慢。

目前，歐盟各國天然氣市場已基本實現(xiàn)第三階段目標，管網(wǎng)、儲氣庫、LNG等儲氣設施實現(xiàn)了完全意義上的公開準入，管輸業(yè)務與其他業(yè)務在經(jīng)營實體和財務上獨立運作。

3）俄羅斯采取政府獨家壟斷、上中下游一體化經(jīng)營管理模式

俄羅斯天然氣管網(wǎng)的發(fā)展與歐美國家不同，存在其獨特性。俄羅斯政府對天然氣管網(wǎng)實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理，國家干預性極強。20世紀末，政府頒布多項法規(guī)，明確統(tǒng)一天然氣管網(wǎng)所有者企業(yè)（即俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司Gazprom）應根據(jù)俄聯(lián)邦政府確定的方式，保障獨立生產(chǎn)商非歧視性進入使用天然氣運輸和配送管網(wǎng)，管輸費由俄聯(lián)邦物價局確定。目前看，俄羅斯天然氣管輸業(yè)還沒有真正做到非歧視性公開準入，管道信息也沒有做到應有的公開透明。這主要是由于Gazprom既是統(tǒng)一供氣系統(tǒng)的產(chǎn)權所有者和運營商，又是俄羅斯最大的天然氣生產(chǎn)商，具有一定的壟斷地位。未來一段時期，Gazprom對天然氣管輸業(yè)務的壟斷地位不會改變，這也造成了俄羅斯市場未形成充分競爭的局面。

俄羅斯天然氣運輸業(yè)務采取國家行政管理與監(jiān)管機構調(diào)控二者相結合的監(jiān)管方式，即由政府部門實施監(jiān)管職責，由相對獨立的監(jiān)管機構進行調(diào)控：政府部門主要工作是制定天然氣行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，并與油氣運輸公司一起發(fā)布石油天然氣行業(yè)規(guī)章，而監(jiān)管機構的主要職責是調(diào)整民用天然氣和工業(yè)天然氣的批發(fā)價格，以及天然氣干線和地方管網(wǎng)的運費，協(xié)調(diào)解決運輸公司與油氣公司之間的糾紛等。

3.2 國際天然氣管網(wǎng)改革經(jīng)驗借鑒與啟示

從發(fā)達和成熟國家天然氣工業(yè)發(fā)展歷程和改革經(jīng)驗看，有以下幾點值得借鑒：

1）改革是一個系統(tǒng)過程，需要時間逐步推進，不能一蹴而就，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、相互配套、分步實施。天然氣產(chǎn)業(yè)大都經(jīng)歷了從上下游一體化經(jīng)營到網(wǎng)運分離、業(yè)務分拆、分段監(jiān)管的過程。這種循序漸近地推進改革的做法也符合天然氣產(chǎn)業(yè)運行的客觀規(guī)律。每走一步都要在運行一段時間見到成效后，再繼續(xù)深化。

2）世界上并不存在一個適合于所有國家最優(yōu)的天然氣管網(wǎng)運營管理模式，不同的國家政體，不同的國情，不同的發(fā)展階段會有不同的模式。我國天然氣管網(wǎng)改革路徑選擇要與我國社會主義市場經(jīng)濟基本制度、國有石油企業(yè)的性質(zhì)相適應。大的方向是運銷分離，第三方公平公開準入。

3）改革要注重行業(yè)發(fā)展的階段性，體制改革都是行業(yè)發(fā)展到一定階段在某個關鍵時點啟動的，適時推行“運銷分離”政策。

4）改革的同時必須強化頂層設計，注重完善法律法規(guī)，以法律為先導，強化政府監(jiān)管，通過立法構建公正、公平、公開為原則的監(jiān)督框架，為行業(yè)發(fā)展提供強有力的法律基礎和保障，有利于最終結果的落實。

4 中國天然氣管網(wǎng)改革方案建議

1）短期內(nèi)以發(fā)展為重點，加強工業(yè)基礎設施建設，夯實資源基礎，促進市場主體多元化，從而推動天然氣產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。我國天然氣已形成四川、鄂爾多斯和塔里木盆地三大開采重點區(qū)塊，儲氣主要依托地下儲氣庫群和LNG接收站儲罐，同時輔以氣田、CNG 和LNG 儲備站調(diào)峰設施。預計到2020年，中國天然氣供應能力達3600×108 m3，到2030年，達6000×108 m3。考慮到我國管網(wǎng)投資建設需求，“十三五”前期不宜立即剝離管網(wǎng)，而是應當繼續(xù)發(fā)揮國有石油公司在油氣管網(wǎng)建設、運營中的主導作用，大力推進管網(wǎng)、儲氣調(diào)峰等基礎設施建設，加大天然氣能源在交通、運輸、生活等多領域的使用，擴大利用規(guī)模，逐步將天然氣培育成主體能源，保障天然氣穩(wěn)定供應，同時，加強深水天然氣勘探開發(fā)，拓展增儲增產(chǎn)空間，最終為天然氣管網(wǎng)法律獨立、運營獨立鋪平道路。

另一方面積極推動天然氣礦業(yè)權改革、創(chuàng)新管道項目建設投融資機制、培養(yǎng)主體多元化的上游市場主體，進一步提高天然氣在我國一次能源消費中的比重；放寬天然氣管網(wǎng)投資限制，推進干線管道獨立；組建國有資本控股、投資主體多元化的管道公司，鼓勵民營企業(yè)等各類資本以參股、合作形式參與天然氣管網(wǎng)投資建設，推動天然氣產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2）中期要強化頂層設計，確保第三方公平開放，形成市場化天然氣價格機制，強化政府監(jiān)管作用，完善產(chǎn)業(yè)政策體系。天然氣管輸價格機制的調(diào)整只是天然氣行業(yè)市場化改革的第一步，未來我國天然氣發(fā)展還需要油氣體制改革頂層設計來明確。在天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中，上游和下游業(yè)務都具有非自然壟斷性質(zhì)，管道等基礎設施屬于自然壟斷部分，并不面臨市場競爭壓力。根據(jù)發(fā)達國家經(jīng)驗來看，第三方準入機制將管道運輸業(yè)務從壟斷企業(yè)的銷售部門剝離開，成立獨立公司運營管網(wǎng)業(yè)務，按照法律核定的標準收取合適的管輸費用，能有效平衡管道與上游、下游之間的經(jīng)濟利益，還可以充分提高管道運營效率。我國應盡快明確天然氣管道向第三方市場主體公平開放和服務的協(xié)商程序，建立管道第三方接入機制，吸引更多資本投入到基礎建設中，保障管網(wǎng)建設的穩(wěn)步推進。

管道運輸企業(yè)定價成本監(jiān)審工作將于2017年全面啟動，在政策落實過程中，要加大管輸成本的評估、監(jiān)管和審核力度，增強天然氣管輸價格核定的透明度，以做到心中有數(shù)。同時，為了防止準許收益率出現(xiàn)過高、過低的現(xiàn)象，應根據(jù)不同的經(jīng)濟發(fā)展形勢，及時分析評估，靈活確定。兩個“辦法”只是針對跨省輸氣管道，各省要盡快出臺省內(nèi)短距離管輸價格的具體政策和辦法，同時制定和完善相關技術標準和法律法規(guī)，補充實施細則和行業(yè)規(guī)范，明確天然氣監(jiān)管機構職責，建立切實可行的應急協(xié)調(diào)機制，有效保障天然氣的供應安全，完善全產(chǎn)業(yè)鏈的管理體系。

3）長期要改變消費觀念，擴大天然氣利用規(guī)模，重視科技創(chuàng)新，加大研發(fā)力度，積極推動天然氣能源轉(zhuǎn)型?？v觀各國能源發(fā)展史，都是由高碳向低碳演變的。中國是一個少油缺氣多煤的國家，消費以煤炭為主，石油為輔，這也是造成如今霧霾嚴重的原因之一。而世界發(fā)達國家能源消費已經(jīng)是天然氣為主，我國要加快調(diào)整消費結構，在能源轉(zhuǎn)型期間推動和擴大天然氣利用，力爭到2030年，天然氣成為繼煤炭、石油之后的第三大主體能源。同時考慮環(huán)境治理的因素，遵循煤降氣升的發(fā)展趨勢，以天然氣為中心，與煤炭、石油、電力、可再生能源相結合，利用開放的思維，以能源互聯(lián)網(wǎng)引領天然氣的發(fā)展，打造“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧天然氣。

5 結束語

管網(wǎng)業(yè)務是深化天然氣行業(yè)改革的重點領域，“十三五”期間，要深刻剖析國內(nèi)天然氣行業(yè)現(xiàn)狀，順勢把握行業(yè)改革的最佳時機，認清管網(wǎng)改革的發(fā)展方向，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，加強完善自身不足，積極有序地深化體制改革，才能實現(xiàn)天然氣行業(yè)健康持續(xù)地發(fā)展。（鄧心茹  中國石油大學 來源：《天然氣技術與經(jīng)濟》，2017年8月）